انواع سازمانهای بین المللی : فصل اول: كليات :مقدمه سازمانهاي بين‌المللي در حقيقت بيانگر نوعي فدراليسم جهاني هستند. بطور كلي پديده‌ي فدراليسم عبارتست از «روند پيوستن و اتحاد دولتها حول هدف يا اهداف مشترك با حفظ خود مختاري هر يك از آنها».فدراليسم مي‌تواند هم داخلي باشد و هم بين‌المللي.
انواع سازمانهای بین المللی
انواع سازمانهای بین المللی فدراليسم داخلي
يك سيستم سياسي منسجم و واحدي است كه تجمع‌هاي (نهادهاي) تشكيل دهنده‌ي آن ويژگي دولت بودن خودشان را از لحاظ حقوق بين‌الملل از دست مي‌دهند و فقط تركيب آنهاست كه يك دولت را بوجود مي‌آورد. ولي در عين حال، اين نهادهاي تشكيل دهنده‌ي اين تجمع، هر كدام در درون خودشان داراي اختياراتي هستند.
اما برعكس، در فدراليسم جهاني، ما شاهد تجمع‌هايي هستيم كه عناصر تشكيل دهنده‌ي آن (دولتها) ويژگي دولت بودن خودشان را حفظ مي‌كنند و ضمن حفظ ويژگي خودشان، يك نهاد مستقل از خود ايجاد مي‌كنند. سازمانهاي بين‌المللي در واقع، نماد بسيار بارز فدراليسم جهاني مي‌باشند.
سازمانهاي بين‌المللي،
حيات مستقل و شخصيت حقوقي مستقل از عناصر خود دارد. به طور خلاصه، سازمانهاي بين‌المللي از يك ديد شبيه به برخي دولتهاي فدرالي هستند كه ما اكنون در جهان شاهد آنها هستيم، و از يك نگاه ديگر، با آنها متفاوت مي‌باشند. از اين ديدگاه كه سازمانهاي بين‌المللي، مجموعه‌اي از نهادها هستند كه با يكديگر جمع مي‌شوند و يك نهاد ديگري بوجود مي‌آورند، شبيه فدراليسمي است كه ما بين دولتها مي‌شناسيم. مثلا در ايالات متحده‌‌ي آمريكا، سوييس و بلژيك، مجموعه‌ي مستقلي بوجود آورده‌اند كه هر كدام از اينها خودشان به تنهايي از لحاظ حقوق بين‌الملل دولت محسوب نمي‌شوند بلكه مجموعه‌ي آنها دولت محسوب ميشود.
علت اينكه اين تركيب را به اين شكل ايجاد مي‌كنند اين است كه هر كدام از اينها، يكسري خود مختاري‌هاي داخلي براي خودشان حفظ مي‌كنند. مثلا در آمريكا هر يك از ايالت‌هاي موجود، ضمن اينكه در روابط خارجي خود تابع دولت فدرال هستند، اغلب براي خودشان مقررات داخلي دارند. حتي در مواقعي مجلس هم دارند. مثلا از 50 ايالت آمريكا، 43 ايالت مجازات اعدام دارند و 7 ايالت چنين مجازاتي در قوانين خود ندارند. يعني در مقررات داخلي خود همه از يك نظام واحد تبعيت نميكنند، اما در سياست خارجي و روابط بين‌المللي بخصوص در مسايل پرچم، پول و ارتش تابع قدرت مركزي هستند.
اما جالب اينجاست كه اين ايالت‌ها در مفهوم حقوق بين‌الملل، به تنهايي دولت محسوب نمي‌شوند؛ زيرا از لحاظ حقوق بين‌الملل دولت نيازمند سه عنصر «سرزمين»، «جمعيت» و «حاكميت» است كه البته برخي عنصر «شناسايي» را نيز به آنها اضافه كرده‌اند. بنابراين، اين ايالت‌ها از لحاظ حقوق بين‌الملل دولت محسوب نمي‌شوند بلكه فقط تركيب آنهاست كه دولت بشمار مي‌رود. ولي از لحاظ داخلي اينها داراي يكسري خودمختاري‌هايي هستند. به چنين وضعيتي «فدراليسم داخلي» مي‌گويند.
در مقابل فدراليسم داخلي، «فدراليسم بين‌المللي» وجود دارد كه عناصر تشكيل دهنده‌ي آن ضمن حفظ ويژگي كامل خود، نوعي تجمع مستقل از خود و داراي حياتي جداي از خود بوجود مي‌آورند. مثل فدراسيون‌هاي سنديكايي بين‌المللي يا سازمانهاي بين‌المللي بين‌الدولي. اين سازمانها، سازمانهايي هستند كه عناصر تشكيل دهنده‌ي آنها، دولتهاي مستقل هستند كه اين دولتها ضمن اينكه ويژگي خودشان را از لحاظ حقوقي يعني دولت بودن حفظ مي‌كنند، در عين حال شاكله‌ي تجمعي را پايه‌ريزي مي‌كنند كه اين تجمع حياتي مستقل از آنها را داراست. نمونه‌ي بارز اينگونه تجمع‌ها و تشكل‌ها، «سازمانهاي بين‌المللي» هستند.
ريشه‌ي تاريخي سازمانهاي بين‌المللي
ريشه‌ي سازمانهاي بين‌المللي از لحاظ تاريخي، به دوران عهد عتيق و بطور دقيق به زمان دولت-شهرهاي يونان برمي‌گردد. در دوران عهد عتيق، يكي از مهمترين تجمع‌هاي سياسي كه وجود داشته است، دولت-شهرهاي يونان مثل «آتن» و «اسپارت» بوده است. اين دولت-شهرها مهد تمدن، فلسفه و علم بوده‌اند. لذا، فعاليتهاي سياسي در آنجا بيشتر در جريان بوده است. در عين حال، با توجه به اينكه اين دولت-شهرها با تجمع‌هاي سياسي آن زمان درگيري داشتند، مجبور بودند كه قدرتهاي جداي از يكديگر را به صورت نهادي متمركز درآورند تا بدين وسيله بتوانند در پناه اين نهاد تازه تاسيس شده، در مقابل قدرتهاي خارجي مقاومت كنند. در زمان اين دولت-شهرها، دو دسته سازمان را مي‌توانيم مشاهده كنيم:
الف: «آمفيكسيوني»
كه دولت-شهرهاي يونان، در چارچوب اين آمفيكسيوني‌ها، قدرت نظامي خود را متمركز مي‌كردند و استراتژي واحد نظامي را اخذ مي‌كردند تا بتوانند در مقابل تهاجمات خارجي مقاومت كنند و حملات آنها را دفع كنند.
ب: «سيماشي يا سيماچي»
كه اين سازمانها عمدتا نهادهايي بودند كه توسط اينها، دولت-شهرهاي يونان از اماكن مقدس مذهبي خود در مقابل تهاجمات خارجي دفاع مي‌كردند.
دولت-شهرهاي يونان اين شيوه‌ي خود را ادامه دادند تا آن زمان كه آتن داعيه‌ي امپرياليستي پيدا كرد و تصميم گرفت سلطه‌ي خودش را بر ساير دولت-شهرهاي يونان بلكه سراسر جهان گسترش دهد و بدنبال آن حمله‌ي معروف آتن به اسپارت سبب شد كه اين سازمانها رو به افول گذارند و ديگر نتواند به حيات خويش ادامه دهند.
اما در كنار اين تجربه، به ميزاني كه زندگي اجتماعي بين‌المللي پيشرفت مي‌كرد، ضرورت ايجاد چنين تمركزهايي ميان عناصر تشكيل‌دهنده‌ي جامعه‌ي بين‌المللي حس مي‌شد. مهمترين محملي كه سبب مي‌شد اين احساس در بين آنها ايجاد شود، در ابتدا روابط سياسي و ديپلماتيك بود و بهترين جايي كه مي‌توانست اين روابط تنظيم شود، همين نهادهايي بود كه توسط اين دولتها بوجود مي‌آمد. اما رفته‌رفته قلمرو فعاليت سازمانهاي بين‌المللي گسترش يافت و نه تنها عرصه‌هاي سياسي، بلكه عرصه‌هاي اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي و… را نيز تحت پوشش قرار داده است.
امروزه زندگي بين‌المللي بدون سازمانهاي بين‌المللي اصلا قابل تصور نيست. يعني هيچ دولتي را بلا استثنا نمي‌توان پيدا كرد كه عضو يك يا چند سازمان نباشد. به عبارت ديگر، در حال حاضر امكان‌پذير نيست كه دولتي وجود داشته باشد و حداقل عضو يك سازمان منطقه‌اي نباشد. بنابراين، ملاحظه ميشود كه تا چه حد سازمانهاي بين‌المللي در زندگي سياسي، اقتصادي و اجتماعي بين‌المللي از جايگاه مهمي برخوردارند. با مقدمه‌اي كه ذكر شد، اهم مطالب مربوط به سازمانهاي بين‌المللي را آغاز مي‌كنيم.
1– تعريف سازمان بين‌المللي
سازمان بين‌المللي، تجمعي از دولتهاست كه منجر به تشكيل نهادي مستقل، دايمي، با اركان خاص، داراي شخصيت حقوقي و براي نيل به هدف يا اهداف مشتركي ايجاد مي‌گردد.
بايد متذكر شويم كه پديده‌هايي وجود دارد كه گاه با اين تعريف مطابقت مي‌كنند بدون اينكه سازمان بين‌المللي محسوب شوند. يعني ما مشاهده مي‌كنيم كه ممكن است نهادهايي وجود داشته باشند كه داراي ساختاري منظم باشند و اجلاسهاي ادواري داشته باشند ولي در زمره‌ي سازمانهاي بين‌المللي قرار نگيرند. بعبارت ديگر اين نهادها، تمام ويژگي‌هاي سازمانهاي بين‌المللي دارند ولي فاقد شخصيت حقوقي بين‌المللي مي‌باشند. نمونه‌ي بسيار بارز اين پديده‌ها، «جنبش عدم تعهد» است كه يك سازمان بين‌المللي محسوب نمي‌شود، اگر چه دولتها عضو آن هستند، اجلاسهاي سالانه و منظم دارند، مسئول دارند، دبيرخانه و… دارند، ولي در مفهوم حقوق سازمانهاي بين‌المللي، يك سازمان بين‌المللي محسوب نمي‌شود؛ زيرا فاقد يك شخصيت حقوقي بين‌المللي است.
همچنين سازمان دولتهاي فرانسوي زبان آفريقايي كه به «فرانكوفوني» معروف است، يك سازمان بين‌المللي به مفهومي كه در حقوق سازمانهاي بين‌المللي وجود دارد، محسوب نمي‌گردد؛ زيرا اين سازمان با اينكه تعداد زيادي از دولتهاي آفريقايي فرانسوي زبان در آن عضويت دارند و همه ساله گرد هم مي‌آيند و براي توسعه‌ي فرهنگ و زبان فرانسه تلاش مي‌كنند، فاقد شخصيت حقوقي بين‌المللي است. جالب است كه جلسات اين سازمان در سطح بسيار بالايي برگزار مي‌گردد و حتي در اجلاس چند سال پيش آن رييس جمهور فرانسه شخصا در آن شركت داشت.
در واقع اين سازمانها، پديده‌هايي هستند كه روابط بين‌المللي را نهادينه مي‌كنند بدون اينكه بتوانند يك سازمان بين‌المللي محسوب شوند. زيرا وقتي ما براي آنها شخصيت حقوقي بين‌المللي قايل نشويم، به معناي اين است كه حيات مستقلي براي آنها قايل نيستيم و وقتي حيات مستقلي نداشته باشند، نمي‌توانند در قلمرو سازمانهاي بين‌المللي قرار گيرند. ولي چنانچه حيات مستقلي از عناصر تشكيل دهنده‌ي خود پيدا كنند، مي‌توانند يك سازمان بين‌المللي محسوب شوند كه اين مطلب در بحث مربوط به شخصيت حقوقي سازمانهاي بين‌المللي به تفصيل بررسي خواهد شد.
نمونه‌ي ديگر اين پديده‌ها، «اتحاديه‌ي بين‌المجالس» است كه تمام مجالس دنيا در اين اتحاديه شركت مي‌كنند ولي سازمان بين‌المللي محسوب نمي‌شود؛ زيرا اعضاي تشكيل‌دهنده‌ي آن از لحاظ حقوق داخلي كشورشان صلاحيت تشكيل سازمان را ندارند و از طرف ديگر، فاقد شخصيت حقوقي بين‌المللي مي‌باشند.
سوالي كه ممكن است پيش آيد اين است كه شخصيت حقوقي بين‌المللي يك سازمان را چگونه مي‌توان احراز كرد؟ در پاسخ بايد گفت: شخصيت حقوقي معمولا بايد در سند موسس سازمان ذكر شود و يا اگر در سند ذكر نمي‌شود ما بايد بطور ضمني بتوانيم با توجه به اساسنامه‌ي آن نهاد، آنرا استخراج كنيم. يكي از مهمترين آثار شخصيت حقوقي، صاحب حق و تكليف شدن است. يعني داشتن صلاحيت انعقاد معاهده، برقراري رابطه با ديگر اعضاي جامعه‌ي بين‌المللي، پذيرش مسئوليت بين‌المللي، صلاحيت اقامه‌ي دعوي، و…
وقتي اتحاديه يا انجمني را بررسي كنيم و ببينيم هيچ يك از موارد ذكر شده را ندارد مي‌فهميم كه شخصيت حقوقي ندارد؛ زيرا تبلور عيني شخصيت حقوقي همين مواردي بود كه ذكر شد. پس شخصيت حقوقي يا بايد صراحتا در سند موسس ذكر شده باشد و يا بصورت ضمني. بهر حال، شخصيت حقوقي داراي مصاديقي است كه بصورت عيني تبلور مي‌يابد كه اگر در سند موسس ذكر نشده باشد و بصورت ضمني هم نتوانيم آثار شخصيت حقوقي را مشاهده كنيم، بايد بگوييم كه چنين موسسه يا انجمني فاقد شخصيت حقوقي است. علت اصلي آن هم به قصد ايجاد كنندگان آن سازمان بر مي‌گردد؛ زيرا اگر واقعا قصد ايجاد يك سازمان با شخصيت حقوقي مي‌داشتند، يا بطور صريح و يا بطور ضمني چنين چيزي را بيان مي‌كردند. به عبارتي، نمي‌گذاشتند شخصيت حقوقي سازمان مبهم و مجمل باقي بماند.
2- طبقه‌بندي سازمانهاي بين‌المللي
بطور عمده، سازمانهاي بين‌المللي را مي‌توان به چهار دسته يا شكل طبقه‌بندي كرد كه اين طبقه‌بندي بر اساس معيارهاي زير صورت مي‌گيرد:
الف: طبقه‌بندي سازمانهاي بين‌المللي بر اساس ماهيت اعضا
سازمانهاي بين‌المللي براساس ماهيت اعضا به دو دسته تقسيم مي‌شوند: 1- سازمانهاي بين‌المللي بين‌الدولي؛ 2- سازمانهاي بين‌المللي غير دولتي.
1- سازمانهاي بين‌المللي بين‌الدولي
منظور از اين سازمانها، سازمانهايي هستند كه متشكل از دولتها مي‌باشند؛ خواه جهاني باشند خواه منطقه‌اي. پس ملاك در اين سازمانها اين است كه عناصر تشكيل دهنده‌ي آنها دولتها مي‌باشند. البته ممكن است كه در يك سازمان بين‌الدولي، نهادهاي غير دولتي هم عضو باشند اما تصميم گيرنده نيستند. مثلا در سازمان ملل متحد، جنبش‌هاي آزاديبخش هم نماينده دارند ولي حق شركت در تصميم‌گيري سازمان را ندارند. مثلا نماينده‌ي سازمان آزادي بخش فلسطين در تمام كنفرانسها و اجلاسها شركت مي‌كند و عنداللزوم در جلسات شوراي امنيت نيز شركت مي‌كند ولي حق راي ندارد. به اين دسته از اعضا، اعضاي ناظر اطلاق مي‌كنند. لذا، مراد از اعضا، اعضايي است كه عنصر تشكيل‌دهند محسوب شوند و در تصميم‌گيري‌ها مشاركت داشته و از حق راي برخوردار باشند.
سازمانهاي بين‌المللي بين‌الدولي ممكن است مانند سازمان ملل متحد، يونسكو و سازمان بين‌المللي كار در سطح جهاني باشند و ممكن است مانند سازمان وحدت آفريقا، اتحاديه‌ي اروپا و سازمان دولتهاي آمريكايي، در سطح منطقه‌اي باشند.
در سازمانهاي بين‌المللي جهاني، ممكن است نمايندگان ساير سازمانهاي بين‌المللي را مشاهده كنيم، ولي اين نمايندگان حق راي ندارند و فقط بعنوان ناظر در جلسات سازمان حضور دارند. مثل نماينده‌ي سازمان كنفرانس اسلامي كه معمولا در جلسات مجمع عمومي سازمان ملل متحد شركت مي‌كند. يا نماينده‌ي اتحاديه‌ي اروپا يا اتحاديه‌ي عرب كه در جلسات سازمان ملل شركت مي‌كنند ولي حق راي و شركت در تصميم‌گيري ندارند؛ با اين حال، مي‌توان از نظرات، راهنمايي‌ها و اطلاعات آنها استفاده كرد.
2- سازمانهاي بين‌المللي غير دولتي
«سازمانهاي غير دولتي»، كه يكي از مهمترين عناصر تشكيل جامعه‌ي مدني جهاني بشمار مي‌روند، به سازمانهايي گفته مي‌شوند كه از اشخاص حقيقي يا حقوقي دولتهاي مختلف تشكيل مي‌شوند. همانطوري كه از نامشان پيداست، اين سازمانها بين‌الدولي نيستند و داراي وجوه افتراقي با سازمانها بين‌الدولي مي‌باشند.
وجه اول افتراق اين سازمانها با سازمانهاي بين‌المللي بين‌الدولي اين است كه سازمانهاي بين‌المللي بين‌الدولي، علي‌الاصول بر اساس يك معاهده‌ي بين‌المللي بوجود مي‌آيند، در حالي كه سازمانهاي غير دولتي براساس مقررات داخلي يك دولت بوجود مي‌آيند.
فرق دوم در مورد شخصيت حقوقي است. سازمانهاي بين‌المللي بين‌الدولي، علي‌الاصول داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي هستند، ولي سازمانهاي غير دولتي به سادگي نمي‌توانند داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي شوند؛ چرا كه هم در دكترين حقوقي اختلاف نظر است و هم در اسناد بين‌المللي. از لحاظ دكترين، پاره‌اي از حقوقدانان معتقدند كه چون فرد تابع حقوق بين‌الملل است (اصل را بر اين مي‌گيرند كه فرد تابع حقوق بين‌الملل است)، به طريق اولي تجمع آنها هم تابع حقوق بين‌الملل ميشود و لذا داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي مي‌شوند. اما برخي معتقدند بطور كلي هيچگاه سازمانهاي بين‌المللي غير دولتي داراي شخصيت حقوقي نمي‌شوند؛ زيرا قبول ندارند كه فرد تابع حقوق بين‌الملل باشد و بديهي است كه وقتي فرد را تابع حقوق بين‌الملل ندانيم، براي تجمع آنها نيز نمي‌توانيم شخصيت حقوقي بين‌المللي قايل شويم.
گروه سومي از حقوقدانان هستند كه نظر بينابيني دارند و آن اينكه ما با توجه به عملكرد سازمان بايد ببينيم كه داراي شخصيت حقوقي هست يا خير. اين نظريه تا حدي با رويه‌ي قضايي بين‌المللي منطبق است. اين نظريه ناشي از يك نظر مشورتي ميشود كه ديوان بين‌المللي دادگستري در سال 1949 تحت عنوان «خسارات وارده به سازمان ملل متحد» صادر كرده است. قضيه از اين قرار بود كه بعد از اعلام دولت اسراييل در سال 1948، جنگ شديدي بين اعراب و اسراييل درگرفت. بدنبال اين مساله دبير كل وقت سازمان ملل متحد، از طرف خودش، يك ميانجي به نام «كنت برنادوت» از اهالي سوئد، كه كارمند سازمان ملل بود براي خاتمه دادن به اين وضعيت به سرزمينهاي اشغالي فرستاد. اين فرد در اسراييل كشته شد. بعد از كشته شدن اين سوال مطرح شد كه آيا سازمان ملل متحد مي‌تواند عليه دولتي كه به صورت دوفاكتو وجود دارد، اقامه‌ي دعوي كند يا خير؟ علت اين سوال هم آن است كه بر اساس ماده‌ي 34 اساسنامه‌ي ديوان بين‌المللي دادگستري فقط دولتها حق رجوع به اين ديوان را دارند و بحثي از سازمانها به ميان نيامده است. در اين قضيه، ديوان اعلام كرد كه ما براي تشخيص سازمانها نبايد به ماهيت افرادي كه در آنجا حضور دارند توجه كنيم، بلكه بايد به ماهيت عمل و عملكرد سازمان توجه كنيم. يعني بايد با توجه به عملكرد سازمان تشخيص بدهيم كه آيا اين سازمان داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي هست يا خير. سپس نتيجه گرفت كه با توجه به عملكرد سازمان ملل متحد، اين سازمان داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي مي‌باشد.
نكته‌ي مهمي كه مي‌توانيم از اين قضيه برداشت كنيم اين است كه ما با توجه به ماهيت افراد، اعطاي شخصيت حقوق نمي‌كنيم، بلكه با توجه به «عملكرد» سازمان و با توجه به اشتغالات سازمان، قايل به شخصيت حقوقي مي‌شويم. حال با توجه به اين قسمت از راي، اگر ما بتوانيم به اين نتيجه برسيم كه عملكرد يك سازمان غير دولتي داراي بعد بين‌المللي است، پس اين سازمان داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي خواهد بود و اگر بعد بين‌المللي نداشته باشد، داراي شخصيت حقوقي نخواهد بود.
بنابراين، در خصوص سازمانهاي غير دولتي نمي‌توان حكم واحد و كلي صادر كرد كه تمام آنها داراي شخصيت حقوقي هستند و يا هيچ كدام از آنها داراي چنين شخصيتي نيست. بلكه بايد به عملكرد آن نگاه كنيم. مثلا «كميته‌ي بين‌المللي صليب سرخ» كه مجري كنوانسيون‌هاي چهارگانه‌ي ژنو در مخاصمات مسلحانه مي‌باشد، چون فعاليت اين كميته بين‌المللي است پس مي‌توانيم حكم كنيم كه داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي است.
اما مساله‌ي شخصيت حقوقي سازمانهاي غير دولتي در اسناد بين‌المللي از اوايل قرن 20 يعني سال‌هاي 1911 به بعد بود كه در «موسسه‌ي حقوق بين‌الملل» مطرح شد. پيش‌نويس‌هايي هم مطرح شد ولي النهايه تا كنون ره به جايي نبرده است. يعني ما داراي يك كنوانسيون بين‌المللي جهاني در مورد سازمانهاي غير دولتي نيستيم. اما در چهارچوب «شوراي اروپا» در سال 1986 معاهده‌اي در 11 ماده منعقد شده است معروف به «معاهده‌ي استرازبورگ» . بر اساس اين معاهده، سازمان غير دولتي كه حداقل در دو كشور داراي فعاليت باشد، داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي محسوب ميشود. البته بايد اذعان داشت كه معاهده‌ي مزبور، يك معاهده‌ي جهاني نيست. بلكه كنوانسيوني است كه حداكثر بين كشورهاي عضو شوراي اروپا لازم‌الاجراست.
شوراي امنيت سازمان ملل متحد نيز در بسياري از قطع‌نامه‌هاي خودش كه براساس فصل هفتم منشور ملل متحد صادر مي‌كند، براي اين سازمانها حق و تكليف قايل ميشود كه نمونه‌ي بسيار بارز آن در بحران عراق و بحران بوسني و هرزگوين مشاهده ميشود. قطع‌نامه‌ي 688 به دولت عراق دستور مي‌دهد كه بايد اجازه بدهد سازمانهاي غير دولتي بشردوستانه بتوانند كمكهاي خودشان را به مردم عراق برسانند. پس مي‌بينيم در اينجا نوعي حق براي سازمانهاي بين‌المللي غير دولتي ايجاد شده است.
بنابراين، با اينكه مي‌دانيم كه سازمان ملل متحد يك سازمان بين‌الدولي است و طرف و مخاطب آن قاعدتا بايد دولت باشد، ولي وقتي مي‌بينيم اين سازمان براي يك نهاد غير دولتي قايل به حقوق و تكاليف ميشود، مي‌فهميم كه به نوعي براي اين نهادها قايل به شخصيت حقوقي است. يعني بيان مي‌كند كه نهادهاي غير دولتي هم مي‌توانند صاحب حق و تكليف باشند. به همين علت در حقوق بين‌الملل، با توجه به همين قطع‌نامه‌هاي شوراي امنيت مي‌گويند كه «سازمانهاي بين‌المللي غير دولتي داراي شخصيت حقوقي عملي شده‌اند». يعني در عمل به آنها اعطاي شخصيت حقوقي شده است.
از طرفي نيز مي‌دانيم كه امروزه قطع‌نامه‌هاي سازمان ملل، يكي از منابع حقوق بين‌الملل به شمار مي‌رود؛ يعني مي‌توانيم به استناد همين قطع‌نامه‌ها بگوييم كه سند بين‌المللي وجود دارد. به عبارتي همين قطع‌نامه‌ها را مي‌توانيم بعنوان سند ارايه دهيم و به آنها استناد كنيم. مثلا مي‌توانيم بگوييم به استناد قطع‌نامه‌ي 688 شوراي امنيت، كه براي سازمانهاي غير دولتي نوعي حق را به رسميت شناخته است، سازمانهاي غير دولتي داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي مي‌باشند.
رفته‌رفته، با توجه به تحولاتي كه در جامعه‌ي بين‌المللي روي مي‌دهد، سازمانهاي غير دولتي روز به روز از اهميت بيشتري برخوردار مي‌شوند و حضور اين سازمانها روز به روز ابعاد وسيع‌تري به خود مي‌گيرد. علت آن هم اين است كه ايجاد اين سازمانها نسبت به سازمانهاي بين‌الدولي فوق‌العاده ساده‌تر است؛ زيرا سازمان بين‌الدولي براي تشكيل ابتدا نياز به معاهده بين دولتها دارد؛ مذاكره نياز دارد؛ در انعقاد معاهده هم تضاد منافع پيش مي‌آيد و چندين مشكل ديگر. اما سازمانهاي غير دولتي همين كه چند نفر تصميم به ايجاد آن بگيرند و آنرا در ثبت شركت‌هاي يكي از كشورها به ثبت برسانند، تشكيل ميشود. لذا مكانيزم ايجاد سازمانهاي غير دولتي فوق‌العاده ساده است. شوراي اقتصادي اجتماعي سازمان ملل متحد در سال 1950 طي قطع‌نامه‌اي اعلام كرد: «هر سازماني كه سند موسس آن ناشي از يك موافقت‌نامه‌ي بين‌الدولي نباشد، يك سازمان غير دولتي است».
حضور اين سازمانها در صحنه‌هاي مختلف سبب شد كه اولين بار در منشور ملل متحد در ماده‌ي 71 براي اين سازمانها امكان داشتن مقام مشورتي در «شوراي اقتصادي اجتماعي» ملل متحد در نظر گرفته شود. بر اساس ماده‌ي 71 منشور سازمان ملل متحد، سازمانهاي غير دولتي مي‌توانند طرف مشورت اكوسوك در قلمرو فعاليتهاي آن سازمان قرار گيرند. خواهيم ديد كه اكوسوك، قسمتي اعظم از فعاليتهاي سازمان ملل متحد در مورد امور اقتصادي و اجتماعي را بر عهده دارد كه در حال حاضر بيش از 2000 سازمان غير دولتي با آن شورا، همكاري مي‌كنند.
بودجه‌ي اين سازمانها معمولا از طريق كمكهاي داوطلبانه و مردمي است. ولي در حال حاضر بسياري از دولتها به آنها كمك مالي مي‌كنند. حتي در بلژيك و فرانسه قانون خاص وجود دارد كه به اين سازمانها كمك كنند. در بودجه‌ي سال 84 نيز حدود يك ميليارد تومان براي كمك به احزاب سياسي كه در حقيقت نوعي سازمان غير دولتي هستند، پيش‌بيني شده بود.
سازمانهاي غير دولتي، در چهار محور مهم فعاليت مي‌كنند كه عبارتند از: الف) سازمانهاي غير دولتي حقوق بشري كه طرفدار حقوق بشر هستند مثل فدراسيون بين‌المللي حقوق بشر؛ ب) سازمانهاي غير دولتي بشردوستانه كه به مسايل مخاصمات مسلحانه مربوط مي‌شوند مثل كميته‌ي بين‌المللي صليب سرخ؛ ج) سازمانهاي غير دولتي كه در قلمرو توسعه از جمله توسعه‌ي اقتصادي و اجتماعي فعاليت مي‌كنند؛ د) سازمانهاي غير دولتي زيست محيطي مانند «سازمان صلح سبز بين‌الملل» كه طرفدار محيط زيست مي‌باشد.
بنابراين، مشاهده مي‌كنيم كه بيشتر فعاليت اين سازمانها در عرصه‌هاي فوق متمركز شده است، ولي اين بدان معنا نيست كه فعاليت آنها منحصر به همين زمينه‌هاست، بلكه برخي از آنها هستند كه به مسايل خانوادگي، زنان، سقط جنين و… مشغولند. البته هر يك از سازمانهاي غير دولتي، تنها در يك مورد خاص فعاليت مي‌كند؛ اما بطور كل اين سازمانها در بيش از يكصد قلمرو فعاليت دارند.
نكته‌ي مثبتي كه در خصوص سازمانهاي غير دولتي وجود دارد اين است كه اين سازمانها به ندرت در انحصار دولتها قرار دارند. به عبارتي هيچ كشوري هدايت انحصاري يك سازمان غير دولتي را در دست نگرفته است؛ زيرا اعضاي اين سازمانها داراي تابعيت‌هاي مختلف از سراسر جهان هستند. هرچند ممكن است اعضاي تشكيل دهنده‌ي آن از يك كشور خاص باشند. مثلا كميته‌ي بين‌المللي صليب سرخ كه 25 سوييسي آن را تشكيل دادند. اما اگر به مقر آن در ژنو مراجعه كنيم مي‌بينيم كه مليت‌هاي مختلف اعم از آمريكا، آفريقا، آسيا نيز در آن عضويت دارند. پس اينطور نيست كه هدايت و رهبري آن را كشور سوييس بر عهده داشته باشد.
سازمان غير دولتي «پزشكان بدون مرز» نيز نمونه‌ي ديگري است. پزشكاني از سراسر جهان با تابعيت‌هاي گوناگون در آن عضويت دارند. اين سازمان حتي در مشهد نيز فعاليت داشت و در ارتباط با مهاجرين افغاني اقدام به ارايه‌ي خدمات پزشكي مي‌كرد. اعضاي اين سازمان، آمريكايي، فرانسوي، آلماني، سوييسي و حتي ايراني هم هستند.
بنابراين، ممكن است هسته‌ي اوليه‌ي اين سازمانها در يك كشور خاص پايه‌ريزي شود، اما حداقل بر اساس معاهده‌ي استراسبورگ بايد در دو كشور فعاليت داشته باشند تا يك سازمان جهاني تلقي شوند و از ديدگاه كلاسيك بايد در خيلي از كشورها فعاليت داشته باشد تا جهاني شود. بنابراين، اعضاي اين سازمان تابعيت‌هاي بسيار متنوع و متفاوت دارند. اما به اين نكته نيز بايد اذعان داشت كه معمولا اعضاي تشكيل دهنده‌ي سازمانهاي غير دولتي، دستشان در منابع مالي سازمان بازتر است ولي وقتي به صورت بين‌المللي درآمدند، عملا به اتباع ساير كشورها نيز اين امر سرايت مي‌كند. از طرفي چون اهداف اين سازمانها، غير انتفاعي و عدم كسب سود و منفعت است، و اهداف آنها بشردوستانه است، خيلي زود رشد مي‌كنند و به نتايج چشمگيري هم مي‌رسند.
ب: طبقه‌بندي سازمانهاي بين‌المللي بر اساس تعداد اعضا
سازمانهاي بين‌المللي، به لحاظ تعداد اعضا، به دو دسته‌ي «جهاني» و «منطقه‌اي» تقسيم مي‌شوند.
1- سازمانهاي بين‌المللي جهاني
سازمانهاي جهاني اعم از اينكه همانند سازمان ملل متحد صلاحيت عام يا همانند سازمان بين‌المللي كار صلاحيت خاص داشته باشند، سازمانهايي هستند كه تمام دولتها (فارغ از هر گونه وابستگي اقتصادي، جغرافيايي، ايدئولوژيكي) مي‌توانند در آنها شركت داشته باشند.
2- سازمانهاي بين‌المللي منطقه‌اي
سازمانهايي هستند كه محدود به يك تعداد كشور خاص در يك منطقه‌ي مشخص هستند. حال اين منطقه مي‌تواند يك محدوده‌ي سياسي، نظامي، اعتقادي و… باشد. به هر حال، محدوديت در اين سازمانها، امر مهمي است؛ يعني به يك تعداد دولتهايي محدود است كه منطبق با معيارهاي آن سازمان است. مثلا سازمان وحدت آفريقا، فقط محدود به دولتهايي است كه در منطقه‌ي افريقا وجود دارند. لذا يك دولت اروپايي نمي‌تواند در آن عضويت داشته باشد.
ممكن است سازمانهاي منطقه‌اي محدود به كشورهايي شوند كه از توان نظامي بالا برخوردارند. مثلا ناتو (سازمان پيمان آتلانتيك شمالي)، سازماني است كه فقط كشورهاي اروپاي غربي و آمريكا در آن عضويت دارند؛ چرا كه از توان نظامي بالا برخوردارند. ممكن است يك سازمان منطقه‌اي، مثل اكو يا اوپك، اقتصادي باشد، ممكن است مانند سازمان كنفرانس اسلامي، اعتقادي باشد؛ ممكن است مثل جامعه‌ي عرب، قومي و زباني باشد. به هر حال، سازمانهاي منطقه‌اي محدود به دولتهايي است كه داراي معيارهاي مشخص باشند.
اقسام سازمانهاي بين‌المللي منطقه‌اي
سازمانهاي منطقه‌اي به سه دسته تقسيم مي‌شوند: 1- سازمانهاي منطقه‌اي باز؛ 2- سازمانهاي منطقه‌اي نيمه باز يا نيمه بسته؛ و 3- سازمانهاي منطقه‌اي بسته.
الف) سازمانهاي منطقه‌اي باز
سازمانهايي هستند كه عضويت در آنها براي كليه‌ي دولتهايي كه با معيارهاي آن سازمان هماهنگي دارند، امكان‌پذير است. مثل سازمان وحدت آفريقا كه تمام دولتهايي كه در منطقه‌ي آفريقا حضور دارند، علي‌الاصول مي‌توانند در آن عضو باشند. و يا سازمان كنفرانس اسلامي كه هر ملتي كه مسلمان باشد، مي‌تواند به عضويت آن درآيد.
ب) سازمانهاي منطقه‌اي نيمه باز يا نيمه بسته
سازمانهايي هستند كه عضويت در آنها براي دولتهاي جديد، منوط به موافقت ساير اعضاي سازمان است كه در صورت مخالفت آنها، امكان عضويت براي دولت جديد وجود ندارد. مثل اتحاديه‌ي اروپا كه سازماني است كه عضويت در آن اتوماتيك نيست، بلكه هر دولتي كه تقاضاي عضويت دارد، بايد از سوي ساير اعضا مورد پذيرش قرار گيرد.
ج: سازمانهاي منطقه‌اي بسته
سازماني است كه فقط منحصر به اعضاي تشكيل دهنده است و دولت جديد در آن وارد نمي‌شود. البته امروزه چنين سازمانهايي بسيار اندك هستند. نمونه‌ي بارز آن بنلوكس (BENELUX) است كه يك اتحاديه‌ي گمركي و اقتصادي است بين سه كشور بلژيك، هلند و لوكزامبورك. هدف اين اتحاديه، برداشتن موانع گمركي و گردش آزاد كالا فيمابين اين سه كشور مي‌باشد.
ج: طبقه‌بندي سازمانهاي بين‌المللي بر اساس نوع فعاليت
سازمانهاي بين‌المللي بر اساس نوع فعاليت و صلاحيتي كه در جامعه‌ي بين‌المللي ايفا مي‌كنند، به دو دسته‌ي «با صلاحيت عام» و «با صلاحيت خاص» تقسيم مي‌شوند.
1- سازمانهاي بين‌المللي با صلاحيت عام
سازمانهايي هستند كه در تمامي يا اغلب زمينه‌هاي زندگي اجتماعي بشر فعاليت مي‌كنند. حال ممكن است اين سازمانها منطقه‌اي و يا جهاني باشند. مثلا سازمان ملل متحد، يك سازمان جهاني با صلاحيت عام و اتحاديه‌ي اروپا و سازمان وحدت آفريقا، يك سازمان منطقه‌اي با صلاحيت عام مي‌باشند.
2- سازمانهاي بين‌المللي با صلاحيت خاص
سازمانهايي هستند كه در يك يا چند زمينه‌ي مشخص فعاليت مي‌كنند. اما لازم به ذكر است كه غالب اين سازمانها، فقط در يك زمينه فعاليت دارند. سازمان بين‌المللي كار، سازمان بهداشت جهاني و سازمان خواروبار و كشاورزي جهاني (فائو)، نمونه‌هاي بارز سازمانهاي بين‌المللي با صلاحيت خاص مي‌باشند. چنانچه اين سازمانها در خارج از قلمرو خود فعاليت كنند، اقدامات آنها و تصميماتي كه اتخاذ كنند، فاقد وجاهت قانوني است و از لحاظ حقوقي بلا اثر است.
د: طبقه‌بندي سازمانهاي بين‌المللي بر اساس هدف
1- سازمانهاي بين‌المللي با هدف همكاري
هدف نهايي اين سازمانها، ايجاد و بسط همكاري (Cooperation) است كه بارزترين آنها، سازمان ملل متحد است. بند3 و 4 ماده‌ي 1 منشور ملل متحد مقرر مي‌دارد: «3- حصول همكاري بين‌المللي در حل مسايل بين‌المللي كه داراي جنبه‌هاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي يا بشردوستي است و در پيشبرد و تشويق احترام به حقوق بشر و آزاديهاي اساسي براي همگان بدون تمايز از حيث نژاد، جنس، زبان يا مذهب؛ 4- اين سازمان مركزي است براي هماهنگ كردن اقداماتي كه ملل، جهت حصول به هدفهاي مشترك خود معمول مي‌دارند».
نكته‌اي كه در خصوص اين سازمانها بايد ذكر شود اين است كه اين سازمانها معمولا در نهايت به سلطه مي‌انجامد. چرا كه معمولا در اين سازمانها اكثر دولتها (بزرگ و كوچك، قدرتمند و ضعيف) حضور دارند و معمولا دولتهاي بزرگ و قدرتمند حاضر نمي‌شوند كه در تمام زمينه‌ها با دولتهاي كوچك و ضعيف برابري داشته باشند بلكه هميشه خواهان حفظ برتري خود بوده‌اند. مثلا در سازمان ملل متحد هيچگاه قدرتهاي بزرگ حاضر نبوده‌اند كه در تصميمات مهم اين سازمان، همه‌ي كشورها از نظر و راي يكسان برخوردار باشند. به همين دليل مي‌بينيم كه قطع‌نامه‌هاي شوراي امنيت كه از مهمترين تصميمات سازمان ملل متحد به شمار مي‌روند، از سوي دولتهاي بزرگ و قدرتمند تصويب مي‌شوند. اما در برخي مسايل كه از اهميت چندان والايي برخوردار نيستند مثل تصميمات مجمع عمومي سازمان ملل، همه‌ي اعضا از راي يكسان و مساوي برخوردارند.
2- سازمانهاي بين‌المللي با هدف وحدت (فراملي يا فوق‌ملي)
هدف نهايي اين سازمانها، وحدت و يكپارچگي (Integration) دولتهاي عضو است. در اين حالت، سازمان در اموري كه اعضاي براي آن قايل به صلاحيت مي‌باشند، بجاي اعضا تصميم مي‌گيرد و تصميمات آن هم الزام‌آور است. نمونه‌ي بارز آن اتحاديه‌ي اروپا است. اين اتحاديه، در بخشهايي كه دولتها صلاحيت خود را به آن تفويض كرده‌اند تصميم‌گيري مي‌كند. گفتيم كه هدف نهايي آنها وحدت است و اين وحدت به معناي ادغام شدن اعضاي سازمان در عمل مي‌باشد. مثلا در زمينه‌ي تجاري، اين اتحاديه‌ي اروپاست كه به جاي اعضا تصميم مي‌گيرد و اين تصميم براي فرانسه، بلژيك، هلند، آلمان، ايتاليا، لوكزامبورك و ديگر اعضا لازم‌الاجراست. بنابراين مي‌توان گفت كه كشورهاي عضو اتحاديه‌ي اروپا در زمينه‌ي تجاري به نوعي وحدت رسيده‌اند. يا در قلمرو اقتصادي و پولي نيز به چنين مرحله‌اي رسيده‌اند به طوري كه از اول ژانويه‌ي 2002، يورو بعنوان پول واحد اروپايي تعيين و در قلمرو تمام دولتهاي عضو جريان پيدا كرد.
سازمانهاي با هدف فوق‌ملي يا فراملي، معمولا فعاليت خود را از قلمرو اقتصادي آغاز مي‌كنند؛ چرا كه رسيدن به وحدت و توافق در مسايل اقتصادي بسيار آسان‌تر است از ساير مسايل. تجربه هم ثابت كرده كه سازمانهاي اقتصادي در اين خصوص از موفقيت بيشتري برخوردار بوده‌اند تا ساير سازمانها.
3- شخصيت حقوقي سازمانهاي بين‌المللي
شخصيت حقوقي سازمانهاي بين‌المللي را طي دو مبحث تحت عنوان «شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي» و «شخصيت حقوقي داخلي سازمانهاي بين‌المللي» بررسي مي‌كنيم.
1- شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي
در مورد شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي بايد به چند مطلب اشاره كرده. مهمترين آنها، زيربناي شخصيت حقوقي؛ دامنه و گستره‌ي شخصيت حقوقي؛ و قلمرو اجرايي شخصيت حقوقي است.
الف) زيربناي شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي
در مورد زيربناي شخصيت حقوقي سازمانهاي بين‌المللي، دو نظريه وجود دارد. برخي معتقدند كه شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي، ناشي از حقوق بين‌الملل است؛ يعني حقوق بين‌الملل است كه به يك سازمان شخصيت حقوقي بين‌المللي اعطا مي‌كند. بر اساس اين نظريه، سند موسس سازمان يا قصد ايجاد كنندگان اين سند نيست كه به سازمان شخصيت حقوقي اعطا مي‌كند، بلكه همينكه يك سازمان عناصر لازم از قبيل اعضا، مقر و… داشته باشد، از سوي حقوق بين‌الملل داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي خواهد شد.
نظريه‌ي ديگر اين است كه در نظام كنوني بين‌المللي نمي‌توانيم اراده‌ي دولتها و قصد متعاهدين را ناديده بگيريم. به عبارتي، ما بايد به سند موسس سازمان كه تجلي‌گاه اراده و توافق دولتهاست اهميت ويژه‌اي قايل شويم. بنابراين، چنانچه دولتها نخواسته باشند، هيچ سازمان بين‌المللي داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي نخواهد شد. لذا زيربناي شخصيت حقوقي سازمانهاي بين‌المللي را بايد در سند موسس و اراده‌ي مشترك دولتها جستجو كرد.
سوالي كه ممكن است مطرح شود اين است كه آيا دولتها بايد به صراحت در سند موسس اراده‌ي خود را ذكر كنند؟ به عبارتي، آيا صراحتا در سند موسس بايد ذكر شود كه سازمان داراي شخصيت حقوقي بين‌المللي است؟
در پاسخ بايد گفت كه ذكر شخصيت حقوقي بين‌المللي در سند موسس بطور صريح لازم نيست، بلكه همينكه سازمان بر اساس سند موسس موظف است حقوق و تكاليفي را اعمال نمايد، كافي است كه براي آن شخصيت حقوقي بين‌المللي قايل شويم. چرا كه لازمه‌ي برخوردار بودن از حقوق و تكاليف، داشتن اهليت است (چه اين اهليت صراحتا ذكر شود و چه صراحتا ذكر نشود). مثلا منشور ملل متحد مي‌گويد: اين سازمان در سرزمين هر يك از دولتهاي عضو داراي اهليت حقوقي است. بنابراين، شخصيت حقوقي ممكن است صريح باشد و ممكن است ضمني. ضمني يعني اينكه در سند موسس ذكر نشده، بلكه ما آنرا به تبع حقوق و تكاليف يك سازمان كشف مي‌كنيم.
سوال ديگري كه ممكن است مطرح شود اين است كه آيا شخصيت حقوقي، منشا حقوق و تكاليفي غير از آنچه در سند موسس ذكر شده، ميشود يا خير؟
پاسخ اين است كه علي‌الاصول، منشا حقوق و تكاليف سند موسس است. اما گاهي ديده ميشود كه سازمان براي نيل به اهداف خود، نياز به يكسري حقوق و اختياراتي دارد كه صراحتا در سند موسس ذكر نشده است، اما لازمه‌ي رسيدن به اهداف سازمان مي‌باشد. در چنين حالتي به آن دسته از اختياراتي كه به سازمان اجازه داده مي‌دهد تا در نيل به اهداف خود از آنها استفاده كند «اختيارات ضمني» گفته ميشود و نظريه‌اي كه اين اختيارات بر مبناي آن به سازمان اعطا ميشود، «تئوري اختيارات ضمني» ناميده ميشود.
بر اساس تئوري اختيارات ضمني، ما به سازمان اختياراتي را محول مي‌كنيم كه صراحتا در سند موسس ذكر نشده است، اما براي نيل به اهداف سازمان لازم است. نمونه‌ي بارز آن «نيروهاي حافظ صلح» سازمان ملل متحد يا «كلاه آبي‌ها» مي‌باشند. در هيچ جاي منشور ملل متحد ذكري از اين نيروها به ميان نيامده است، ولي بخاطر اينكه حفظ صلح و استقرار آرامش و امنيت بين‌المللي، هدف اوليه‌ي سازمان ملل متحد است، بر اساس اين تئوري، سازمان ملل اختيار دارد چنين نيروهايي براي خود در اختيار بگيرد. مبناي حقوقي ايجاد چنين نيروهايي چيزي جز اختيارات ضمني نيست. بنابراين، نمي‌توان گفت كه حقوق و تكاليف سازمان محدود به همان چيزهايي است كه در سند موسس ذكر شده است.
با توجه به آنچه گفته شد، مشخص ميشود كه زيربناي شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي، سند موسس است كه بيانگر اراده‌ي دولتهاست. اين سند در عين حالي كه حقوق و تكاليفي را براي سازمان تعيين مي‌كند، مي‌تواند مبناي اعطاي حقوق و تكاليف ديگري نيز باشد كه صراحتا ذكر نشده است، و آن اختيارات ضمني است.
ب) گستره و دامنه‌ي شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي
در مورد دولتها، اصل برابري بر آنها حكومت مي‌كند. در اين راستا، ماده‌ي 2 (1) منشور ملل متحد بيان مي‌دارد: «سازمان بر مبناي اصل تساوي حاكميت كليه‌ي اعضا قرار دارد».
اصل برابري دولتها بر مي‌گردد به معاهدات وستفالي در سال 1648، كه پس از پايان جنگ‌هاي سي‌ساله‌ي اروپا به تصويب رسيدند. اصل برابري دولتها بيان مي‌دارد كه همه دولتها با هم برابرند. بعنوان مثال همه‌ي دولتهاي عضو مجمع عمومي سازمان ملل متحد، هر كدام داراي يك راي مي‌باشند. مثلا آمريكا با آن قدرت نظامي و اقتصادي داراي يك راي مي‌باشد، كشور «تائولو» هم كه 11 هزار نفر جمعيت دارد، در مجمع عمومي داراي يك راي مي‌باشد. بنابراين از لحاظ حقوقي، بين دولتها تفاوتي نيست.
اما در سازمانهاي بين‌المللي همانند دولتها، اصل برابري شخصيت حقوقي حاكم نيست. به عبارتي، گستره‌ي شخصيت حقوقي از سازماني به سازمان ديگر متفاوت است. ممكن است يك سازمان، صلاحيت عام داشته باشد و در نتيجه، شخصيت حقوقي گسترده‌اي داشته باشد؛ و ممكن است سازماني صلاحيت خاص داشته باشد در نتيجه، شخصيت حقوقي آن هم بسته به موارد فعاليت آن محدود باشد.
گستره‌ي شخصيت حقوقي سازمانهاي بين‌المللي، به حقوق و تكاليفي بر مي‌گردد كه در سند موسس ذكر شده است. چنانچه در سند موسس حقوق و تكاليف متعددي براي سازمان به رسميت شناخته شده باشد، شخصيت حقوقي آن هم گسترده خواهد شد و چنانچه اين حقوق و تكاليف محدود باشد، شخصيت حقوقي نيز محدود خواهد شد.
ج) قلمرو اجرايي يا دامنه شمول شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي
سوالي كه در اين خصوص مطرح است اين است كه آيا دامنه‌ي شمول و قلمرو اجرايي شخصيت حقوقي بين‌المللي يك سازمان بين‌المللي، محدود به اعضاست يا مي‌توان سند موسس يك سازمان بين‌المللي را به دولت يا دولتهاي غير عضو هم تحميل كرد؟
پاسخ اين است كه علي‌الاصول، شخصيت حقوقي سازمانهاي بين‌المللي، فقط به اعضا قابل تحميل است؛ زيرا گفتيم كه معاهدات موسس سازمانهاي بين‌المللي عمدتا از نوع معاهده قرارداد هستند. به عبارتي تابع اصل نسبي بودن معاهدات مي‌باشند؛ يعني فقط نسبت به متعاهدين ايجاد تعهد مي‌كند. اصل ديگري نيز وجود دارد كه بيان مي‌دارد: هيچ تعهدي را نمي‌توان بدون رضايت يك دولت به آن تحميل كرد. لذا اگر بخواهيم شخصيت حقوقي يك سازمان را به دولتي تحميل كنيم بايد آن دولت رضايت بدهد.
با اين حال، وراي اصول ذكر شده، اين مساله نيز وجود دارد كه اگر مفاد سند موسس به صورت قواعد عرفي درآمده باشد كه از سوي دولتهاي غير عضو مورد اعتراض واقع نشده باشد، و يا اگر مفاد سند موسس، ويژگي قاعده‌ي آمره پيدا كرده باشد، در اين صورت مي‌توان شخصيت حقوقي را لااقل در قسمتهايي كه اين ويژگي را پيدا كرده است، به دولتهاي ثالث تحميل كرد. اما قدر مسلم اين است كه در يك معاهده‌ي موسس يك سازمان بين‌المللي، تمام مفاد معاهده از چنين ويژگي برخوردار نخواهد شد. مثل حق عضويت كه هيچگاه تبديل به يك قاعده‌ي عرفي يا آمره نخواهد شد. ولي اصولي كه ارتباط با قواعد بنيادين جامعه‌ي بين‌المللي و نظم بين‌المللي دارند، مي‌توانند به ساير دولتهاي غير عضو نيز تسري يابند. مثلا تمامي دولتهاي جهان و حتي دولتهايي كه عضو منشور ملل متحد نباشند، در رابطه با آن قسمت از مفاد منشور كه مربوط به حفظ صلح و امنيت بين‌المللي شود، مكلف هستند؛ چرا كه مسايل مربوط به صلح و امنيت بين‌المللي، از ويژگي آمره بودن برخوردار هستند.
بنابراين، قلمرو اجرايي شخصيت حقوقي علي‌الاصول محدود به دولتهاي عضو است و امكان تسري به دول ثالث وجود ندارد مگر با رضايت آنها. اما چنانچه برخي يا تمام مفاد سند موسس به صورت يك قاعده‌ي عرفي بلا اعتراض يا قاعده‌ي آمره درآمده باشد، در اين صورت بدون رضايت دولتها به آنها تحميل ميشود.
د) آثار شخصيت حقوقي بين‌المللي
1- برقراري روابط بين‌المللي
وقتي يك سازمان بين‌المللي ايجاد شد، جداي از دولتهاي عضو، حق برقراري رابطه با دولتها يا سازمانهاي ديگر دارد. انجام اين روابط از طريق اعزام نماينده نزد دولتها و سازمانهاي ديگر و با پذيرش نمايندگان مزبور از سوي دولتها و سازمانهاي ديگر، صورت مي‌پذيرد. مثلا سازمان ملل متحد در هر يك از 192 دولت عضو، داراي نماينده است. در عين حال نمايندگان دولتهاي عضو نيز در سازمان حضور دارند.
گاهي اوقات روابط يك سازمان بين‌المللي، با يك سازمان بين‌المللي ديگر است. مثلا سازمان كنفرانس اسلامي و اتحاديه‌ي اروپا در سازمان ملل متحد نماينده دارند. سازمان ملل متحد نيز در آنها نماينده دارد. بنابراين اولين اثري كه مي‌توان بر شخصيت حقوقي بين‌المللي يك سازمان بين‌المللي بار كرد، برقراري روابط بين‌المللي (چه با دولتها و چه با سازمانهاي ديگر) است.
2- اهليت انعقاد معاهده
علي‌الاصول، انعقاد معاهده بطور كلاسيك، حق دولتهاست كه اين حق در راستاي اعمال حاكميت مي‌باشد. اما سازمانهاي بين‌المللي هم به محض اينكه ايجاد شوند و داراي شخصيت حقوقي شوند، مي‌توانند مبادرت به انعقاد معاهده كنند.
مي‌دانيم كه بر اساس ماده‌ي 2 كنوانسيون 1969 وين راجع به حقوق معاهدات، تنها دولتها صلاحيت انعقاد معاهده‌ي بين‌المللي دارند و سازمانها از چنين صلاحيتي برخوردار نيستند. اما با گسترش روز افزون سازمانهاي بين‌المللي و نياز اين سازمانها به برقراري رابطه با ساير سازمانها و دولتها، باعث شد تا بين حقوقدانان مساله‌ي صلاحيت انعقاد معاهده براي سازمانهاي بين‌المللي نيز مطرح شود تا اينكه سرانجام در 20 مارس 1986 اين تلاشها به ثمر رسيد و كنوانسيون ويژه‌اي در خصوص معاهدات منعقده فيمابين سازمانهاي بين‌المللي با يكديگر و سازمانهاي بين‌المللي با دولتها به تصويب رسيد.
بر اساس اين معاهده، سازمانهاي بين‌المللي حق دارند در چارچوب اختياراتي كه در سند موسس به آنها اعطا شده است، مبادرت به انعقاد معاهده كنند. همچنين بر اساس همين معاهده، كليه‌ي معاهداتي كه حداقل يك طرف آن يك سازمان بين‌المللي باشد، تابع مقررات كنوانسيون 1986 خواهد بود، حتي اگر برخي از طرفين معاهده دولتها باشند.
سوالي كه ممكن است مطرح شود اين است كه آيا حق انعقاد معاهده بايد صراحتا در سند موسس ذكر شود يا خير؟
همانطور كه قبلا نيز ذكر شد، گفتيم كه براساس «تئوري اختيارات ضمني» اگر سازماني در راستاي اهداف و نيل به هدفهاي خود نياز به يكسري اقداماتي داشته باشد، مي‌تواند مبادرت كند. بنابراين، چنانچه يك سازمان بين‌المللي براي نيل به اهداف خود نياز به انعقاد معاهده داشته باشد، بر اساس همين تئوري مي‌تواند اقدام به انعقاد معاهده كند. لذا صلاحيت انعقاد معاهده براي يك سازمان بين‌المللي نياز به تصريح ندارد، به اين بيان كه اگر در سند موسس تصريح نشده باشد، مي‌توان با استفاده از تئوري اختيارات ضمني چنين حقي را براي سازمان به رسميت شناخت.
نكته‌ي مهمي كه در خصوص معاهدات سازمانهاي بين‌المللي بايد ذكر شود اين است كه هيچ سازماني حق ندارد خارج از حيطه‌ي اختيارات خود اقدام به انعقاد معاهده كند. و الا اقدامات سازمان كان لم يكن تلقي خواهد شد و داري وجاهت قانوني نخواهد بود. مثلا سازمان بهداشت جهاني حق ندارد در مورد اصلاح محصولات كشاورزي مبادرت به انعقاد معاهده كند؛ چرا كه اين امر در قلمرو اختيارت سازمان خواروبار و كشاورزي جهاني (فائو) مي‌باشد. به طور كلي همين صلاحيتهاست كه باعث تفكيك سازمانهاي بين‌المللي شده است، در غير اينصورت فعاليتهاي سازمانهاي بين‌المللي با يكديگر برخورد خواهند كرد.
سوالي كه ممكن است مطرح شود اين است كه آيا سازمانهاي بين‌المللي مي‌توانند مبادرت به انعقاد معاهداتي كنند و از اين طريق دولتهاي عضو را مكلف به اجراي آن نمايند يا خير؟
پاسخ اين است كه تمام معاهداتي كه يك سازمان بين‌المللي منعقد مي‌كند، فقط براي خود سازمان ايجاد تكليف حقوقي مي‌كند نه براي اعضا، مگر اينكه در سند موسس صراحتا ذكر شده باشد كه سازمان براي اعضا بتواند حقوق و تكاليفي را بپذيرد. بنابراين اگر در سند موسس چنين اختياري به سازمان داده نشده باشد، سازمان نمي‌تواند براي دولتهاي عضو ايجاد حق و تكليف بكند. به همين دليل است كه معاهدات منعقده از سوي سازمانهاي بين‌المللي نيازي به تصويب در مجالس و نهادهاي قانونگذاري دولتهاي عضو ندارد. چرا كه قرار نيست از طريق اين معاهدات، دولتهاي عضو متعهد شوند، بلكه تنها خود سازمان است كه متعهد و مكلف به اجراي موضوع قرارداد مي‌باشد.
3- امتيازات و مصونيتها
براي اينكه سازمانهاي بين‌المللي بتوانند فعاليت كنند، نياز به يكسري امتيازاتي دارند كه افراد عادي يا شخصيت‌هاي حقوقي ديگر از آن برخوردار نيستند. و همچنين در راستاي انجام همين فعاليتها، سازمانهاي بين‌المللي از يكسري مصونيتها برخوردار باشند.
مبناي اعطاي اين امتيازات و مصونيتها در گذشته‌هاي دور، نظريه‌ي فرا‌سرزميني بودن سفارت بود به اين بيان كه سفارت بخشي از يك دولت است كه در سرزمين دولت ديگر قرار دارد و بايد همانند خود دولت از اين امتيازات و مصونيتها برخوردار باشد. سازمانهاي بين‌المللي نيز در حقيقت سفارت اعضاي خود مي‌باشد كه بايد از امتيازات و مصونيتها استفاده كند.
اما امروزه، آنچه از اسناد بين‌المللي و بويژه كنوانسيون 1961 روابط ديپلماتيك بر مي‌آيد، مبناي اعطاي اين امتيازات و مصونيتها به سفارت‌خانه‌ها و سازمانهاي بين‌المللي، «تئوري حسن انجام وظايف» مي‌باشد. يعني براي اينكه هيات ديپلماتيك بتواند به نحو احسن و فارغ از هر گونه دغدغه‌اي وظايف خود را انجام دهد، اين امتيازات به وي اعطا ميشود. در رابطه با سازمانهاي بين‌المللي نيز وضع به همين منوال مي‌باشد. يعني براي اينكه يك سازمان بين‌المللي بتواند به نحو احسن وظايف خود را انجام دهد و كاركنان سازمان بتوانند فارغ از هر گونه نگراني، به فعاليت بپردازند، بايد داراي يكسري مزايا و مصونيتها باشند.
سوالي كه ممكن است مطرح شود اين است كه اين مزايا و مصونيتها در كجا بايد پيش‌بيني شود؟ پاسخ اين است كه اين مزايا و مصونيتها را مي‌توان هم در سند موسس ذكر كرد و هم در يك معاهده‌ي جداگانه و يا در هر دو سند قابليت ذكر آنها وجود دارد. مثلا در سند موسس يا يك معاهده‌ي جداگانه، اعضاي يك سازمان براي سازماني كه خود تشكيل داده‌اند، در سرزمين خود براي آن سازمان و كاركنان آن يكسري مزايا و مصونيت‌هايي قايل مي‌شوند.
گاهي نيز سازمان با دولتي كه مقر سازمان در آن قرار دارد، اقدام به انعقاد معاهده مي‌كند كه اين معاهده به «معاهده يا موافقت‌نامه‌ي مقر» معروف است. در چارچوب اين موافقت‌نامه، حقوق و تكاليفي مطرح ميشود كه سازمان در قبال دولت ميزبان و دولت ميزبان در قبال سازمان بايد به عهده بگيرند. اين معاهدات بايد در نهاد قانونگذاري دولت ميزبان به تصويب برسد. از طرفي ركن صلاحيتدار سازمان مزبور نيز بايد اين معاهده را به تصويب برساند.
بعنوان مثال، علاوه بر اينكه در منشور ملل متحد، از مصونيت سازمان ملل متحد صحبت به ميان آمده است، بر اساس موافقت‌نامه‌اي كه در سال 1946 فيمابين آمريكا و سازمان ملل متحد منعقد شده است، مزايا و مصونيتهاي سازمان و تعهدات هر يك در قبال يكديگر، دقيقا مشخص شده است.
مثلا در ماده‌ي 105 منشور ملل متحد آمده است: «1- سازمان در خاك هر يك از اعضاي خود از امتيازات و مصونيت‌هايي كه براي رسيدن به مقاصد آن ضروري است، برخوردار خواهند بود؛ 2- نمايندگان اعضاي ملل متحد و مامورين سازمان نيز به همين نحو از مصونيت و امتيازات لازم براي اينكه بتوانند وظايفشان را كه مربوط به سازمان است مستقلا انجام دهند، برخوردار خواهند بود؛ 3- مجمع عمومي مي‌تواند براي تعيين جزئيات اجراي بندهاي اول و دوم اين ماده، توصيه‌هايي بنمايد يا مقاوله‌نامه‌هايي بدين منظور به اعضا پيشنهاد كند». در عين حال، موافقت‌نامه‌اي ميان سازمان ملل و دولت آمريكا در مورد مزايا و مصونيتهاي اعضاي سازمان و كارمندان آن منعقد شده است.
مهمترين مزايا و مصونيت‌هايي كه براي يك سازمان بين‌المللي وجود دارد، مصونيت از تعرض، مصونيت قضايي، مصونيت از پيگرد، مصونيت از شهادت، مزاياي مالي، معافيت‌هاي مالياتي، معافيت از عوارض، معافيت از حق بيمه‌هاي اجتماعي مي‌باشد.
نكته‌ي مهمي كه قابل ذكر است اين است كه مصونيتهاي سازمانهاي بين‌المللي از مصونيتهاي نمايندگان ديپلماتيك تا حدودي محدودتر است. به عبارتي كارمندان و پرسنل يك سازمان بين‌المللي تا وقتي از مصونيت برخوردارند كه در چارچوب اختيارات و وظايف خود عمل كنند، اما نمايندگان ديپلماتيك اگر خارج از اختيارات خود مرتكب جرمي مثلا قتل عمد شوند، باز هم داراي مصونيت خواهند بود. حداكثر اقدامي كه كشور پذيرنده مي‌تواند انجام دهد اين است كه نماينده‌ي ديپلماتيك مزبور را به عنوان عنصر نامطلوب اخراج كند. اما اگر يك مامور كنسولي يا يك كارمند سازمان بين‌المللي مرتكب اين عمل بشود، حتما تحت پيگرد قرار خواهد گرفت. بنابراين مامورين كنسولي و كارمندان يك سازمان تنها در صورتي كه مصونيت دارند كه در راستاي انجام وظايف خود مرتكب تخلف شوند.
لازم به ذكر است كه اين مزايا و مصونيتها تا زماني براي يك كارمند سازمان بين‌المللي وجود دارد كه وي مشغول به خدمت باشد و همينكه بازنشسته يا از كار بركنار شود، مزايا و مصونيتهاي وي نيز لغو خواهد شد. در عين حال اين مزايا و مصونيتها بستگي به سند موسس دارد كه تا چه گسترش داشته باشد. گاهي ممكن است سازماني در سند موسس خود، براي اعضا مصونيت مطلق قايل شود؛ ولي علي‌الاصول چنين كاري نميكنند.
4- توسل به روشهاي حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات بين‌المللي
يكي از آثار شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي اين است كه مي‌توانند با اقامه‌ي دعوي، از اهليت استيفاي حقوق خود استفاده كنند. سازمانهاي بين‌المللي مي‌توانند به انواع روشهاي حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات اعم از سياسي مثل مذاكره، ميانجيگري، سازش و… يا حقوقي مثل داوري و رسيدگي قضايي، متوسل شود.
مساله‌ي حق رجوع سازمانهاي بين‌المللي به مراجع بين‌المللي و اقامه‌ي دعوي نزد آن مراجع، براي اولين بار در نظر مشورتي سال 1949 ديوان بين‌المللي دادگستري مطرح شد. قضيه از اين قرار بود كه پس از كشته شدن «كنت برنادوت» كه مامور سازمان ملل متحد در سرزمينهاي اشغالي، سازمان با دو مساله روبرو شد: يكي كشته شدن مامورش حين خدمت؛ و ديگري اعتراض خانواده‌ي مقتول و درخواست خسارت. لذا براي سازمان ملل متحد اين سوال پيش آمده بود كه با توجه به اينكه رجوع به ديوان بين‌المللي دادگستري فقط مختص دولتهاست، آيا سازمان ملل مي‌تواند نزد ديوان عليه اسراييل اقامه‌ي دعوي كند يا خير؛ لذا از ديوان تقاضاي نظر مشورتي كرد تا اين مساله را روشن كند. ديوان در نظر مشورتي خود اعلام كرد كه سازمان ملل متحد اهليت استيفاي حقوق خود را از طريق اقامه‌ي دعوي بين‌المللي دارد.
از اين نظر چنين نتيجه گرفته ميشود كه چنانچه ساير سازمانهاي بين‌المللي نيز اگر واجد شخصيت حقوقي بين‌المللي شوند، به تبع آن خواهند توانست به شيوه‌هاي مسالمت‌آميز حل و فصل اختلافات بين‌المللي متوسل شوند.
با اين حال به نظر مي‌رسد براي اينكه سازمانهاي بين‌المللي واجد شخصيت حقوقي بين‌المللي بتوانند بدون هيچ مشكلي به طرق حل و فصل اختلافات متوسل شوند، بهتر است كه اساسنامه‌ي ديوان و بويژه ماده‌ي 34 آن اصلاح شود و اين حق صراحتا براي سازمانهاي بين‌المللي در نظر گرفته شود.
5- طرح مسئوليت بين‌المللي
يكي از مهمترين آثاري كه براي شخصيت حقوقي بين‌المللي سازمانهاي بين‌المللي مطرح شده است، مسئوليت بين‌المللي آنهاست.
سوالي كه در اين خصوص مطرح شده است اين است در صورتي كه سازماني در اثر فعل يا ترك فعل نامشروع خود، خسارتي به يكي از تابعان حقوق بين‌الملل وارد كند، آيا ميشود همانند دولتها مسئوليت بين‌المللي آنرا مطرح كرد يا خير؟
پاسخ اين است كه با توجه به همان نظر مشورتي 11 آوريل 1949 ديوان بين‌المللي دادگستري، همانطور كه يك سازمان بين‌المللي مي‌تواند اقامه‌ي دعوي كند و خسارات خود را مطالبه كند، بايد بتوان عليه آن نيز اقامه‌ي دعوي كرد و خسارات خود را از آن مطالبه كرد. اين لازمه‌ي اهليت حقوقي سازمان است.
سوال ديگري كه ممكن است مطرح شود اين است اگر سازمان مزبور به مصونيت قضايي خود استناد كند چه بايد كرد؟
در پاسخ بايد گفت: وجود مصونيت قضايي، به معناي عدم مسئوليت بين‌المللي نيست. به اين بيان كه هر چند ممكن است مصونيت قضايي يك سازمان بين‌المللي مانع رسيدگي قضايي عليه يك سازمان شود، اما مسئوليت بين‌المللي را زايل نمي‌كند. به عبارتي، مصونيت رافع مسئوليت نيست ولي مي‌تواند مانع رسيدگي قضايي شود.
با اين حال، اين مشكلي است كه تا حدودي وجود دارد. اما در رابطه با برخي موارد، اين مساله حل شده است. به اين ترتيب كه برخي سازمانها در چارچوب خود سازمان، محكمه‌اي تشكيل داده و به دعاوي مطرح شده عليه سازمان بويژه دعاوي عليه كارمندان سازمان، رسيدگي ميشود. به عنوان مثال چنين دادگاههايي هم در سازمان بين‌المللي كار و هم يونسكو (سازمان آموزشي، فرهنگي و علمي ملل متحد) پيش‌بيني شده است.
در سازمان ملل متحد نيز چنين دادگاهي از سال 1950 ايجاد شده است و شكايات زيادي را نيز كه از طرف اعضا به اين سازمان ارايه شده است، رسيدگي كرده و در موارد زيادي سازمان محكوم به پرداخت خسارت شده است.
بنابراين، رويه‌ي در حال شكل‌گيري اين است كه سازمانهاي بين‌المللي در اثر اعمال نامشروع سازمان يا كاركنان خود، از نظر بين‌المللي مسئوليت دارد و بايد پاسخگو باشد. و همانطور كه پيداست، سازمان تنها در قبال اعمالي مسئوليت دارد كه از نظر بين‌المللي نامشروع بوده و تخلف محسوب گردد.
2- شخصيت حقوقي داخلي سازمانهاي بين‌المللي
به طور كلي براي اينكه سازمانهاي بين‌المللي بتوانند در سرزمين دولتهاي عضو مشغول فعاليت شوند، بايد از اهليت برخورداري از حقوق و تكاليف در نظام حقوقي داخلي كشورها منتفع باشند تا بدين وسيله بتوانند فعاليتهاي خود را انجام دهند. بعنوان مثال، براي اينكه سازماني بتواند به اهداف خود نايل شود، نياز دارد تا در دولت ميزبان خود (دولت مقر) لوازم و اموالي (اعم از منقول و غير منقول) بدست آورد. براي كسب چنين اموالي بايد سازمان داراي شخصيت حقوقي باشد. به عبارتي شخصيت حقوقي سازمان بايد از سوي دولت مقر مورد شناسايي قرار بگيرد تا بتواند از امكانات مزبور استفاده بكند.
از آنجا كه در مباحث گذشته گفتيم كه زيربناي شخصيت حقوقي سازمانها، سند موسس آن سازمان مي‌باشد؛ در اين خصوص نيز بايد به بررسي سند موسس بپردازيم تا ببينيم چگونه يك سازمان بين‌المللي مي‌تواند با اشخاص حقيقي و حقوقي مستقر در دولت محل استقرار خود رابطه داشته باشد. بعنوان مثال مي‌توان به ماده‌ي 104 منشور ملل متحد استناد كرد كه مي‌گويد: «سازمان در سرزمين هر يك از دولتهاي عضو داراي اهليت قانوني به منظور انجام وظايف و نيل به اهداف خود مي‌باشد».
بنابراين سازمان ملل متحد در هر يك از دولتهاي عضو خود داراي شخصيت حقوقي است و مي‌تواند از حقوق و تكاليف مندرج در سند موسس و ساير حقوق و تكاليفي كه براي نيل به اهداف آن لازم باشد، در سرزمين هر يك از دولتها برخوردار باشد. مهمترين تجلي برخورداري از اين اهليت، انعقاد قراردادهايي است كه سازمان با اشخاص حقيقي و حقوقي دولت مقر انجام مي‌دهد. مثلا سازماني كه در سرزمين يك دولت مستقر شده و نياز به تهيه‌ي اماكن يا اموال منقول دارد، مي‌تواند با انعقاد قرارداد با اشخاص حقيقي يا حقوقي دولت ميزبان، نيازهاي خود را مرتفع سازد.
نكته‌ي حايز اهميتي كه وجود دارد اين است كه وقتي ما براي سازماني اهليت انعقاد قرارداد قايل شديم، قطعا به تبع آن خواهيم توانست به هنگام بروز اختلاف در رابطه با اجراي قرارداد مزبور، له يا عليه سازمان اقامه‌ي دعوي كنيم.
بنابراين مبناي شخصيت حقوقي داخلي سازمانهاي بين‌المللي، سند موسس مي‌باشد. اما لازم نيست كه اين شخصيت حقوقي بطور صريح در سند موسس ذكر شده باشد، بلكه به طور ضمني نيز مي‌توان گفت كه چون سازمان در قلمرو برخي دولتها نياز به يكسري امكانات و لوازمي دارد، پس بايد از شخصيت حقوقي برخوردار باشد تا بتواند به اين امكانات و لوازم دسترسي داشته باشد.
اما قلمرو اجرايي اين شخصيت حقوقي نيز بستگي به سند موسس دارد و چنانچه سازماني از حدود اختيارات خود پا فراتر نهد، و خارج از صلاحيت خود عمل كند، قراردادهايي كه در خارج از صلاحيت خود منعقد كرده باشد، كان‌لم‌يكن تلقي خواهد شد.
4- نظام پذيرش در سازمانهاي بين‌المللي
عضويت دولت جديد
سازمانهاي بين‌المللي بعنوان نهادهاي بين‌الدولي متشكل از دولتهاي مستقل و حاكم مي‌باشند. بنابراين، دولتها هستند كه حق دارند وارد سازمان شوند. اما نهادهاي دولتي هم حق حضور در اين سازمانها را دارند. مثلا حضور جنبش‌هاي آزاديبخش ملي و سازمانهاي غير دولتي در سازمان ملل متحد از جمله‌ي اين موارد مي‌باشد. اما در درجه‌ي اول، دولتها داراي حقوق كامل در سازمانها هستند و تصميم‌گيرندگان واقعي سازمانها هستند.
اما در مورد عضويت و ورود به سازمانهاي بين‌المللي، بايد متذكر شويم كه علي‌الاصول عضويت جنبه‌ي ارادي دارد و نمي‌توان دولتي را مجبور به عضويت در يك سازمان كرد.
سوال: آيا امكان تسري اسناد موسس سازمانهاي بين‌المللي به دول ثالث عليرغم عضويت آنها وجود دارد يا خير؟ همانطور كه مي‌دانيد، سند موسس خود يك معاهده‌ي بين‌المللي است. بنابراين بايد سوال را اينگونه مطرح كنيم كه آيا امكان تسري يك معاهده به دول غير عضو وجود دارد يا خير؟
پاسخ اين است كه معاهدات بين‌المللي را به طرق مختلف مي‌توان به دول ثالث تسري داد. مثلا گاهي با استناد به اصل «ملت كاملة‌الوداد»؛ گاهي از طريق تعهد به نفع ثالث؛ گاهي از طريق انعقاد معاهدات عيني مثل معاهدات مرزي و… اما اسناد موسس سازمانها را علي‌الاصول نمي‌توان به دول ثالث تسري داد مگر اينكه سند مزبور حاوي قواعد آمره باشد. مثلا برخي از مقررات منشور در ارتباط با صلح و امنيت جهاني، از ويژگي آمره بودن برخوردارند، لذا قابل تسري به دول ثالث مي‌باشند. اما خارج از اين مورد، كليه‌ي اسناد موسس، تابع اصل نسبي بودن معاهدات مي‌باشند؛ يعني فقط براي طرفين و اعضا ايجاد تعهد مي‌كند.
در سند موسس براي عضويت، شرايطي ذكر ميشود كه دولت جديد براي اينكه بتواند به عضويت سازمان درآيد بايد واجد آن شرايط باشد. مثلا براساس ماده‌ي 4 منشور ملل متحد، دولت جديد بايد اولا طرفدار صلح (صلح‌دوست) باشد و ثانيا دولت متقاضي عضويت بايد تعهدات مندرج در منشور را بپذيرد و ثالثا، دولت متقاضي بايد توانايي و اقتدار انجام تعهدات را داشته باشد.
وقتي دولتي، متقاضي عضويت ميشود، تقاضاي عضويت خود را به شوراي امنيت تقديم مي‌كند. چرا كه ركن اصلي حفظ صلح و امنيت جهاني، شوراي امنيت مي‌باشد. شورا پس از بررسي سه شرط فوق‌الذكر، و احراز آن شرايط، پذيرش دولت جديد را به مجمع عمومي توصيه مي‌كند. سپس مجمع براساس توصيه‌ي شوراي امنيت در مورد پذيرش آن دولت تصميم مي‌گيرد و راي‌گيري مي‌نمايد.
سوال: آيا مجمع عمومي مي‌تواند بدون توصيه‌ي شوراي امنيت مستقيما مبادرت به دريافت تقاضاي عضويت كند؟
مي‌دانيم كه مصوبات شوراي امنيت، به دو صورت «توصيه‌نامه» و «قطعنامه» مي‌باشد. قطع‌نامه‌هاي جنبه‌ي الزامي دارند، اما توصيه‌نامه‌ها الزامي نيستند. اما در مورد توصيه‌ي شوراي امنيت در خصوص پذيرش عضو جديد، مساله به اين سادگي‌ها نيست؛ چرا كه بعد از تشكيل سازمان ملل و بروز جنگ سرد ميان شوروي و آمريكا، تقاضاهاي عضويت معمولا با وتوي يكي از اين دو مواجه مي‌شد و عملا كمتر دولتي بود كه بتواند به عضويت سازمان درآيد. لذا مجمع عمومي سازمان ملل، از ديوان بين‌المللي دادگستري تقاضاي نظر مشورتي كرد كه با توجه به اينكه ماهيت تصميم شوراي امنيت در خصوص پذيرش عضو جديد، جنبه‌ي توصيه دارد، آيا مجمع مي‌تواند راسا بدون توصيه‌ي شورا اقدام به پذيرش عضو جديد نمايد يا خير؟
ديوان در سال 1950 در نظر مشورتي خود اظهار داشت: مجمع عمومي نمي‌تواند بدون توصيه‌ي شورا اقدام به پذيرش عضو جديد كند؛ زيرا اولين ويژگي دولت متقاضي عضويت، «صلح‌دوست بودن» است و احراز اين شرط، انحصارا در اختيار شوراي امنيت است. لذا تا شوراي امنيت به مجمع توصيه نكند، مجمع حق ندارد راسا اقدام به بررسي تقاضاي عضويت نمايد.
پس از اينكه شورا توصيه كرد، مجمع در پذيرش يا عدم پذيرش عضو جديد، مختار است. اما در اكثر قريب به اتفاق موارد، معمولا توصيه‌ي شوراي امنيت در مجمع عمومي مورد تصويب قرار گرفته است.
سوال: چرا وظيفه‌ي پذيرش عضو جديد كه در دوران جامعه‌ي ملل در اختيار مجمع بود، در دوران سازمان ملل به شوراي امنيت منتقل شد؟ انتقال اين وظيفه از مجمع به شورا، مي‌تواند دو دليل عمده داشته باشد. اولا، چون در مجمع جامعه‌ي ملل لازم بود كه حداقل دو سوم اعضاي جامعه، به پذيرش عضو جديد راي مثبت بدهند، و حصول اين اكثريت تقريبا كار مشكلي بود، لذا در زمان سازمان ملل متحد، سعي شد تا اين اختيار به شوراي امنيت واگذار شود تا اندكي از اين مشكل كاسته شود. ثانيا، چون در مجمع تمام دولتها از راي يكسان برخوردارند و اكثر اعضاي مجمع دولتهاي جهان سوم و ضعيف مي‌باشند، لذا هميشه در مقابل دولتهاي قدرتمند جبهه مي‌گرفتند و نظرات خود را به كرسي مي‌نشاندند. اين بود كه عملا، دولتهاي بزرگ حاضر نبودند در يك مجمع با دولتهاي كوچك و ضعيف گرد هم آيند. به عبارتي دموكراتي كردن مجمع باعث رنجش قدرتهاي بزرگ مي‌شد و معمولا در مجمع منافع قدرتهاي كوچك تامين مي‌شد تا قدرتهاي بزرگ؛ چرا كه قدرتهاي كوچك از اكثريت عددي در مجمع برخوردار بودند. به همين دليل در زمان جامعه‌ي ملل، دولتهاي بزرگي چون آلمان و ژاپن از جامعه خارج شدند. لذا براي اينكه اين تجربه‌ي تلخ ديگر تكرار نشود و قدرتهاي بزرگ از سازمان خارج نشوند و جنگ جهاني سوم آغاز نشود، پذيرش عضويت جديد را به شوراي امنيت واگذار كرده‌اند كه در اين شورا قدرتهاي بزرگ تصميم‌گيرندگان واقعي هستند.
تعليق عضويت، خروج و اخراج از سازمان
تعليق عضويت
تعليق عضويت يك عضو از يك سازمان بين‌المللي معمولا هنگامي است كه دولت مزبور، به تعهدات خويش عمل نكند. مثلا ماده‌ي 5 منشور ملل متحد بيان مي‌دارد: اگر دولتي تعهدات خود را اجرا نكند يا مغاير با منشور ملل متحد عمل نمايد، عضويت او به حالت تعليق در مي‌آيد. براي تعليق عضويت يك دولت، ابتدا شوراي امنيت بايد نقض تعهدات را احراز كند و سپس مساله‌ي تعليق عضويت را به مجمع توصيه كند و مجمع براساس اين توصيه نسبت به تعليق عضويت، تصميم‌گيري نمايد.
اما عليرغم نقضهاي متعددي كه از سوي دولتهاي عضو نسبت به منشور و ساير قواعد حقوق بين‌الملل صورت گرفته است، تا بحال سازمان ملل تصميم بر تعليق عضويت هيچ دولتي نگرفته است. و اين بخاطر آن است كه دولتها همچنان بر تعهدات خود باقي بمانند و اگر تصميمي اتخاذ شود، مجبور به اجرا شوند. البته يك درجه پايين‌تر از تعليق عضويت وجود دارد و آن تعليق حق راي در مجمع عمومي است. براساس ماده‌ي 17 منشور، مساله بودجه‌ي سازمان ملل متحد، از صلاحيتهاي مجمع عمومي است. حال اگر دولتي دو سال و يا به ميزان دو سال از پرداخت حق عضويت امتناع كند و دليل قانع‌كننده‌اي هم ارايه نكند، از حق راي در مجمع عمومي ممنوع ميشود. اما عضويت آن كشور به حالت تعليق در نمي‌آيد. با اين حال چنانچه عضويت دولتي به حالت تعليق درآيد، پذيرش مجدد آن به عضويت، باز بر عهده‌ي شوراي امنيت و توصيه به مجمع است.
اخراج و خروج از سازمان
براساس ماده‌ي 6 منشور ملل متحد، اگر دولتي تعهدات مندرج در منشور را بطور منظم و پياپي نقض كند، براساس توصيه‌ي شوراي امنيت و تصميم مجمع عمومي، آن دولت از سازمان اخراج خواهد شد. بنابراين، هم در نظام پذيرش، تعليق، پذيرش مجدد و اخراج، اول توصيه‌ي شوراي امنيت لازم است و سپس تصميم مجمع عمومي. اما تاكنون كشوري از سازمان ملل اخراج نشده است.
سوال: آيا خروج اختياري از سازمان امكان‌پذير است يا خير؟
علي‌الاصول خروج از يك معاهده، موضوع مواد 54 تا 56 كنوانسيون 1969 وين راجع به حقوق معاهدات مي‌باشد. طبق مواد مزبور، اگر خروج پيش‌بيني شده باشد، دولت عضو يك معاهده مي‌تواند از معاهده خارج شود. مثلا معاهده‌ي «منع گسترش سلاحهاي هسته‌اي» پيش‌بيني كرده است كه دولت تقاضا كننده بايد دوازده ماه قبل از خروج، قصد خود را مبني بر خروج به اطلاع شوراي امنيت برساند و سپس خارج شود. اما اگر خروج پيش‌بيني نشده باشد، دولتها نمي‌توانند به ميل خود از سازمان يا معاهده خارج شوند. بنابراين، براساس كنوانسيون حقوق معاهدات، مساله‌ي خروج بستگي به تعهدات مندرج در معاهده و سند موسس دارد. يعني اگر ماهيت تعهدات طوري باشد كه خروج امكان‌پذير باشد، دولتها مي‌توانند خارج شوند و الا خروج امكان ندارد.
مشكل خروج اختياري دولتها از عضويت سازمانهاي بين‌المللي باعث ايجاد مشكلات فراواني شده بود، مثلا همين امر باعث شد تا آلمان و ژاپن كه از اعضاي دايم شوراي جامعه‌ي ملل بودند، از عضويت جامعه‌ي ملل خارج شوند و با خروج آنها، جنگ جهاني دوم به وقوع بپيوندد. بنابراين، در منشور ملل متحد با استفاده از تجربه‌ي جامعه‌ي ملل، بحث خروج اختياري پيش‌بيني نشده است. اما اين به معناي عدم امكان خروج نيست. مثلا در سال 1967 زماني كه حزب كمونيست اندونزي به رهبري «سوكارنو» قدرت را به دست گرفت، به دليل فشارهاي بين‌المللي تقاضاي خروج از سازمان را مطرح كرد. در فاصله‌ي ارايه‌ي درخواست خروج و رسيدگي به اين مساله، كودتايي در اندونزي به رهبري «سوهارتو» صورت گرفت و دولت سوكارنو سرنگون شد و دولت جديد تقاضاي خروج را پس گرفت. لذا رويه‌اي در سازمان ملل متحد ايجاد نشد كه ببينيم آيا امكان خروج اختياري وجود دارد يا خير.
با اين حال، قاعده‌ي كلي اين است بايد به ماهيت تعهدات مندرج در يك معاهده يا سند موسس يك سازمان نگاه كنيم. مثلا ماهيت تعهدات و مقررات منشور به گونه‌اي است كه حتي اگر امكان خروج وجود داشت، باز هم در قبال بسياري از اصول و قواعد مندرج در منشور كه از جمله‌ي قواعد آمره مي‌باشند، مي‌بايست متعهد بود. اصول چون اصل عدم توسل به زور، اصل حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات، اصل حق ملتها در تعيين سرنوشت خود، اصل عدم مداخله در امور داخلي دولتها و…
بنابراين، اگر دولتي از سازمان ملل خارج شود، در واقع از تشريفات اداري معاف شده است نه از رعايت اصول و قواعد آمره‌ي حقوق بين‌الملل. يعني يك دولت نمي‌تواند به قصد توسل به زور يا مداخله در امور داخلي كشورهاي ديگر، اقدام به خروج از سازمان نمايد.
سوال: آيا مفاد كنوانسيون 1969 در مورد منشور قابل اعمال است و مي‌توان منشور را با توجه به قواعد آن تفسير كرد؟
علي‌الاصول چون سند موسس سازمان ملل متحد يك معاهده‌ي بين‌المللي است، مفاد كنوانسيون 1969، شامل منشور هم بايد بشود. اما ماده‌ي 4 كنوانسيون بيان مي‌دارد: اين كنوانسيون در مورد معاهداتي اعمال مي‌گردد كه بعد از لازم‌الاجرا شدن اين معاهده لازم‌الاجرا شده‌اند. يعني كنوانسيون 1969 حقوق معاهدات عطف به ماسبق نمي‌شود. لذا ديگر قواعد مربوط به تفسير مندرج در كنوانسيون وين، در مورد تفسير منشور قابليت اعمال ندارد و ما مكلف هستيم كنوانسيون‌هاي بين‌المللي را در پرتو قواعد زمان انعقاد تفسير كنيم. اما، با توجه به رويه‌ي قضايي بين‌المللي، چنانچه مقررات كنوانسيون را عرفي بدانيم، نسبت به معاهدات سابق نيز قابليت اعمال خواهد داشت.
اين مطلب، براي اولين بار در سال 1999 در ديوان بين‌المللي دادگستري، در قضيه‌ي «كاسيكيلي سدودو» مطرح شد كه اختلافي بود فيمابين دو كشور «نامبيا» و «بوتسوانا». ديوان در راي خود در سال 1999، معاهده‌ي 1890 بين انگليس و آلمان را در پرتو مقررات كنوانسيون 1969 وين تفسير كرد با اينكه طبق كنوانسيون، نبايد آنرا عطف به ماسبق كرد. اما ديوان دليل خود را «عرفي بودن قواعد كنوانسيون» اعلام كرد و گفت قبل از اينكه تعهدات مندرج در آن معاهده، قراردادي باشد، عرفي است. لذا در اين صورت، لازم نيست كه براي تفسير معاهده به قواعد زمان انعقاد معاهده توجه كرد، بلكه قواعد زمان تفسير ملاك عمل قرار مي‌گيرد.
از طرفي، مي‌دانيم كه تعهدات مندرج در يك معاهده، دو دسته هستند: تعهدات ثابت و تعهدات گذرا. تعهدات ثابت، تعهداتي هستند كه در زمان و مكان يكسان هستند و تغيير نميكنند مثل معاهدات و تعهدات مرزي و مختصات جغرافيايي يك مرز. تعهدات گذرا، تعهدات موقت و قابل تغيير در طول زمان و با توجه به اوضاع و احوال مي‌باشند.
به عبارتي، تعهداتي در يك معاهده وجود دارد كه ممكن است با توجه به تغيير شرايط، اين تعهدات هم تغيير كنند. لذا اگر ماهيت اين تعهدات تغيير كند، ديگر براي تفسير آن نبايد به قواعد زمان انعقاد توجه كنيم، بلكه بايد به قواعد زمان طرح اختلاف و زمان تفسير توجه كنيم. بنابراين، ديوان در اين قضيه كنوانسيون 1969 وين را به معاهده‌اي كه بيش از 100 سال پيش منعقد شده بود، قابل اعمال دانست. لذا در تفسير معاهدات هميشه نبايد قواعد زمان انعقاد را مد نظر قرار داد، بلكه بايد به قواعد زمان بروز اختلاف و زمان تفسير توجه كرد.
بنابراين، اگر قواعد مندرج در كنوانسيون 1969 را قواعد عرفي بدانيم، خواهيم توانست آنها را عطف به ماسبق كنيم و آنرا بر منشور ملل متحد نيز سرايت دهيم و بگوييم اگر خروج در منشور پيش‌بيني نشده باشد، امكان يا عدم امكان خروج بستگي به ماهيت تعهدات مندرج در آن خواهد داشت كه دولتها بتوانند خارج شوند يا خير. به عنوان مثال، معاهدات حقوق بشري از چنان ماهيتي برخوردارند كه امكان خروج از آنها براي هيچ دولتي وجود ندارد؛ زيرا كليه‌ي قواعد مندرج در معاهدات حقوق بشري مثل اعلاميه‌ي جهاني حقوق بشر، قواعد عرفي و آمره‌ي لازم‌الاجرا هستند.
اشكال: دولتها با توجه به قواعد زمان انعقاد حاضر به انعقاد معاهده شده‌اند و بر اساس معاني كلمات در آن زمان معاهده منعقد كرده‌اند بطوري كه اگر آن قواعد موجود نمي‌بود، حاضر به انعقاد معاهده نمي‌شدند.
جواب: مقررات زمان انعقاد ديگر جوابگو نيست. به عبارتي مقررات متحول ميشود و معاني آن زمان، ديگر وجود ندارد كه ما بر آن اساس تفسير كنيم. به همين دليل است كه به آنها «تعهدات گذرا» يا «Inter-Temporal» مي‌گويند. ديوان بين‌المللي دادگستري نيز در قضيه‌ي «سكوهاي نفتي» كه اختلاف فيمابين ايران و آمريكا بود، از واژه‌ي «تجارت» دقيقا معاني زمان تفسير را در نظر گرفت، نه معناي زمان انعقاد معاهده (1955). لذا تجارت كه در سال 1955 فقط شامل خريد و فروش نفت مي‌شد، در زمان تفسير يعني 1992، به كليه‌ي اقدامات جانبي مثل كشف، استخراج، توليد، انبار، ذخيره، خريد، فروش، صادرات و واردات و كليه‌ي اقداماتي كه باعث ميشود نفت نهايتا صادراتي شود، تجارت اطلاق شده است.
5- نظام حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي
منظور از نظام حقوقي داخلي سازمانها، همان قواعد و مقرراتي است كه سازمانها براي انجام امور خود وضع و اجرا مي‌كنند. بعنوان مثال، آيين‌نامه‌ها و قواعد داخلي كه سازمانها خود اقدام به وضع آنها مي‌كنند بخشي از نظام حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي را تشكيل مي‌دهد.
طريقه‌ي احراز نظم حقوقي داخلي سازمانهاي بين‌المللي
تا قبل از تشكيل سازمان ملل متحد، نظم حقوقي داخلي سازمانهاي بين‌المللي چندان مطرح نبود؛ زيرا جامعه‌ي ملل بعنوان اولين سازمان جهاني، تازه پا به عرصه گذاشته بود و نتوانسته بود اهميت زيادي در روابط بين‌المللي پيدا كند. اما بعد از جنگ جهاني دوم، با مطرح شدن «تئوري خدمات عمومي» كه اوج آن در زمان تاسيس سازمان ملل متحد و موسسات تخصصي وابسته به آن بود، مساله‌ي نظم حقوقي داخلي سازمانها نيز حايز اهميت شد.
در پاسخ به اين سوال كه چگونه مي‌توان پي به وجود نوعي نظم حقوقي داخلي در سازمانهاي بين‌المللي برد، بايد گفت: ترديدي نيست كه هر سازماني مانند حقوق داخلي كشورها، يك نظام حقوق داخلي دارد. عمده‌ترين دلايلي كه مي‌توان به وجود نظم حقوق داخلي براي سازمانهاي بين‌المللي اقامه كرد عبارتند از:
دليل اول: محاكم داخلي دولتها، از پذيرش اختلافات فيمابين اتباع خود و سازمانهاي بين‌المللي امتناع مي‌كنند و مدعي عدم صلاحيت در اينگونه مسايل هستند. به عبارتي اختلافات اتباع خود با سازمانهاي بين‌المللي را در صلاحيت خود سازمان بين‌المللي مربوطه مي‌دانند و اين خود دليلي بر وجود نظم حقوق داخلي براي سازمانهاي بين‌المللي است.
دليل دوم: وجود محاكم اداري براي رسيدگي به اختلافات فيمابين سازمان و كاركنان، از ديگر دلايل وجود نظم حقوق داخلي در سازمانهاي بين‌المللي است. وجود دادگاههاي اداري قبل از ايجاد جامعه‌ي ملل نيز وجود داشته است. مثلا سازمان بين‌المللي كار، در سال 1919 يك دادگاه اداري ايجاد كرد تا به اختلافات فيمابين كاركنان سازمان با خود سازمان، رسيدگي كند.
سازمان ملل متحد نيز با تصويب قطع‌نامه‌ي 351، نهادي به نام «دادگاه اداري سازمان ملل متحد» تشكيل داد. اين دادگاه صلاحيت دارد به دعاوي كاركنان و پرسنل سازمان عليه سازمان و يا سازمان عليه كاركنان رسيدگي كند.
دليل سوم: سومين دليلي كه مي‌توان بر وجود نظم حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي اقامه كرد، نظر مشورتي ديوان بين‌المللي دادگستري در سال 1954 تحت عنوان «آثار احكام دادگاه اداري سازمان ملل متحد» مي‌باشد. ديوان در اين قضيه اعلام كرد كه آراي صادره از سوي دادگاه اداري سازمان ملل متحد، براي كليه‌ي اركان سازمان لازم‌الاجراست.
بنابراين وجود چنين محاكمي و اعتبار آراي صادره از سوي آنها ثابت مي‌كند كه بايستي در سازمانهاي بين‌المللي يكسري قواعد و مقررات وجود داشته باشد تا آن محكمه براساس آن عمل كند.
ماهيت نظم حقوقي موجود در داخل سازمانهاي بين‌المللي
در مورد ماهيت نظم حقوقي داخلي سازمانهاي بين‌المللي اختلاف نظر شديدي وجود دارد. برخي دانشمندان مثل آنزيلوتي كه طرفدار آزادي اراده هستند معتقدند نظام حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي بخشي از حقوق بين‌الملل است. يعني مقررات شوراي امنيت كه براساس آنها اقداماتي صورت مي‌گيرد و دادگاههايي تشكيل ميشود، جزو مقررات حقوق بين‌الملل است؛ زيرا مبناي نظام حقوق داخلي، يك معاهده‌ي بين‌المللي است، لذا هر قاعده و مقرره‌اي كه به موجب اين معاهده وضع شود، جنبه‌ي بين‌المللي پيدا مي‌كند.
در مقابل اين نظريه، برخي دانشمندان عقيده دارند كه نظم حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي، شبيه به نظم حقوق داخلي دولتهاست. يعني نوعي حقوق داخلي است تحت عنوان «حقوق داخلي سازمانها».
نظريه‌ي سومي هم وجود دارد و آن اينكه نظام حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي، يك نظام مستقل است. زيرا از يك طرف، به علت اينكه ناشي از معاهده مي‌باشد، شبيه نظام حقوق بين‌المللي است و از طرف ديگر چون آيينهاي داخلي معاهده محسوب نمي‌شوند، شبيه نظام حقوق داخلي است. لذا، نظم حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي، امتزاجي است از سند موسس كه ماهيت معاهده دارد و آيينهاي داخلي كه ماهيت معاهده ندارد و يك سند خاص است. بنابراين، مي‌توان نظام حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي را نظامي مختلط و mixed تلقي كرد.
منابع نظم حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي
1- منابع مربوط به عملكرد داخلي سازمان
از لحاظ عملكرد داخلي، سازمانهاي بين‌المللي از سه منبع مهم برخوردارند كه يكايك به ذكر و بررسي آنها مي‌پردازيم.
الف) سند موسس سازمان
بخشي از اعمال داخلي يك سازمان، در خود سند موسس ذكر ميشود. مثلا ماده‌ي 18 منشور ملل متحد، مكانيسم تصميم‌گيري در مجمع عمومي را بيان كرده است و مي‌گويد: «در مسايل مهم، وجود اكثريت دو سوم آراي دولتهاي عضو الزامي است». و يا در جاي ديگري مي‌گويد: «شوراي اقتصادي و اجتماعي بايد 54 عضو داشته باشد».
ب) مصوبات داخلي سازمان
بخشي از نظام حقوق داخلي سازمانها، مصوبات داخلي سازمان است. بعنوان مثال، هر يك از اركان سازمان ملل متحد براي خود نوعي آيين‌نامه‌ي داخلي دارد. در آيين‌نامه‌ي داخلي مقرراتي ذكر شده است كه معمولا در سند موسس سازمان ذكر نشده است. مثلا آيين‌نامه‌ي داخلي مجمع عمومي سازمان ملل متحد نحوه‌ي برگزاري جلسات مجمع را مشخص كرده است نه منشور ملل متحد.
گاهي اتفاق مي‌افتد كه اركان اصلي اقدام به ايجاد اركان فرعي مي‌كنند. اين اركان فرعي خود نيز داراي آيين‌نامه‌ي داخلي هستند. مثلا دادگاه اداري سازمان ملل متحد كه توسط مجمع عمومي تشكيل شده است، خود داراي آيين‌نامه‌ي داخلي است.
ج) رويه و عملكرد سازمان
گاهي عملكرد و رويه‌ي يك سازمان بين‌المللي، بخشي از نظام حقوق داخلي آن سازمان را تشكيل مي‌دهد. ايجاد «حق وتو» يكي از اين موارد است؛ زيرا در هيچ جاي منشور ذكري از اين حق به ميان نيامده است ولي از عملكرد خود سازمان و برداشتي كه از ماده‌ي 27 منشور داشته است، اين حق عملا بوجود آمده است.
بند 3 ماده‌ي 27 منشور ملل متحد مي‌گويد: «در مسايل غير آيين كار، وجود 9 راي مثبت از جمله راي 5 عضو دايم شوراي امنيت لازم است». در نگاه اول چنين برداشت ميشود كه اگر حتي يكي از 5 عضو دايم، راي مثبت ندهند، شوراي نمي‌تواند تصميم بگيرد. اما وقتي به عملكرد سازمان در بحرانهاي بين‌المللي مثل «بحران كره» و «بحران ناميبيا» نگاه مي‌كنيم، مي‌بينيم كه رويه‌ي سازمان كاملا متفاوت با ظاهر ماده‌ي 27 است. چرا كه سازمان در اين بحرانها ثابت كرد كه فقط راي منفي مي‌تواند مانع تصميم‌گيري شوراي امنيت شود نه عدم راي مثبت و يا راي ممتنع.
بنابراين مي‌بينيم كه گاهي رويه و عملكرد خود سازمان باعث ميشود تا بخشي از نظام حقوق داخلي سازمانهاي بين‌المللي شكل گيرد.
2- منابع مربوط به عملكرد خارجي يا بيروني سازمان
در اين حالت، آنچه ملاك عمل قرار مي‌گيرد، سند موسس است كه وظايف و رفتار دولتها را تعيين مي‌كند. مثلا دولتها هستند كه بايد نيرو در اختيار سازمان بگذارند؛ دولتها هستند كه بايد روابط خود را عضو متخلف و خاطي قطع كنند و… كليه‌ي اين اقدامات به خاطر اين است كه سازمان بتواند در عملكرد خارجي و بيروني خود موفق باشد و به اهداف خود نايل شود.
در مواقعي نيز، ممكن است كه اجراي تعهدات دولتها به خود سازمان واگذار شود. مثلا در قلمرو اتحاديه‌ي اروپا، بسياري از تعهدات دولتها را خود سازمان به عهده مي‌گيرد و بجاي آنها تصميم مي‌گيرد.
اين مورد (يعني به عهده گرفتن تعهدات اعضا از سوي سازمان) منحصرا به سازمانهاي بين‌المللي با هدف فوق‌ملي يا فراملي اختصاص دارد. يعني سازمانهايي كه هدف آنها ايجاد وحدت بين اعضاست نه صرف همكاري و هماهنگي بين اعضا.
چارچوب فعاليت سازمانهاي بين‌المللي
در اين مبحث سه موضوع مهم قابل بررسي است: 1- صلاحيتهاي سازمانهاي بين‌المللي؛ 2- اركان سازمانهاي بين‌المللي؛ 3- ابزار و منابع مالي (بودجه) سازمانهاي بين‌المللي.
1- صلاحيتهاي سازمانهاي بين‌المللي
مراد از صلاحيتهاي سازمانهاي بين‌المللي، اختياراتي است كه سازمان در راه رسيدن به اهداف خود دارد. مهمترين وسيله‌ي احراز صلاحيتها و اختيارات يك سازمان بين‌المللي، سند موسس آن سازمان است. براساس سند موسس است كه نوع و صلاحيت يك سازمان مشخص ميشود. مثلا براساس سند موسس است كه مي‌گوييم فلان سازمان اقتصادي است، نظامي است، فني است، اجتماعي است و…
سوال: چه نيازي به اثبات و تعيين قلمرو صلاحيت يك سازمان وجود دارد؟ پاسخ اين است كه اگر سازماني از قلمرو صلاحيت خود خارج شود، اقدامات صورت گرفته از سوي آن سازمان، فاقد وجاهت قانوني و اعتبار خواهد بود.
گاهي ممكن است يك سازمان، با توجه به اينكه هر سازماني خود صلاحيت خود را مشخص مي‌كند، فاقد صلاحيت لازم براي رسيدگي به امري تشخيص داده شود، هر چند خود سازمان قايل به صلاحيت مزبور باشد. بعنوان مثال در سال 1996، مجمع عمومي سازمان بهداشت جهاني، قطع‌نامه‌اي صادر كرد و براساس آن قطعنامه، از ديوان بين‌المللي دادگستري تقاضاي نظر مشورتي كرد كه آيا با توجه به اينكه تسليحات اتمي و هسته‌اي، آثار مخربي بر سلامت جسمي و روحي انسان و محيط زيست دارد، كاربرد اين سلاحها و استفاده از آنها مشروع مي‌باشد يا خير؟
ديوان در پاسخ به اين سوال اظهار داشت: «اين مساله خارج از صلاحيت سازمان جهاني بهداشت است؛ زيرا قبل از هر چيز مساله‌ي استفاده از سلاحهاي هسته‌اي و اتمي به صلح و امنيت بين‌المللي مربوط ميشود كه از اختيارات شوراي امنيت است و سازمان بهداشت جهاني حق اظهار نظر در اين زمينه و تقاضاي نظر مشورتي ندارد. لذا، ديوان درخواست سازمان جهاني بهداشت را رد كرد. اين در حالي بود كه خود سازمان، براي خود نوعي صلاحيت در اين خصوص قايل شده بود. حتي از ظاهر قضيه به نظر مي‌رسد كه سازمان بهداشت جهاني داراي چنين صلاحيتي باشد.
بنابراين، مي‌بينيم كه سازمانهاي بين‌المللي بسيار تمايل دارند كه صلاحيتهاي خود را گسترش دهند. اين تمايل مي‌تواند دو دليل عمده داشته باشد:
الف) عدم وجود يك نهاد نظارتي بيطرف براي تعيين حدود صلاحيت سازمانهاي بين‌المللي: اغلب سازمانهاي بين‌المللي فاقد يك مكانيسم نظارتي در خصوص صلاحيتها هستند، بلكه خود سازمان است كه حدود صلاحيت را تعيين مي‌كند، مگر در مواردي كه اختلافي نزد يك مرجع بين‌المللي مطرح شود و آن مرجع حدود صلاحيت آن سازمان را مشخص نمايد، ولي علي‌الاصول خود سازمان صلاحيت خود را تعيين مي‌كند.
بعنوان مثال، بعد از فروپاشي شوروي و ايجاد نوعي هماهنگي نسبي بين اعضاي دايم شوراي امنيت، شورا اقدام به تفسير موسع منشور نمود و يكسري مسايلي را در قلمرو صلاحيت خود قرار داد كه قبل از آن در صلاحيت شورا نبود. به همين دليل بود كه در بين حقوقدانان و مجامع بين‌المللي، بحث مشروعيت اقدامات شوراي امنيت مطرح شد. حتي دبيركل پيشين سازمان ملل متحد (پطروس غالي) از ديوان بين‌المللي دادگستري خواست تا در مورد مشروعيت اقدامات شوراي امنيت نظر مشورتي بدهد و همين عامل باعث شد تا پطروس غالي با مخالفت آمريكا نتوانست براي مرتبه‌ي دوم بعنوان دبيركل ملل متحد انتخاب شود؛ چرا كه حاضر نبود تصميمات شوراي امنيت را سمعا و طاعتا به مورد اجرا بگذارد و هميشه مساله‌ي مشروعيت اقدامات شوراي امنيت را در ذهن مي‌پروراند.
بنابراين، ملاحظه ميشود كه عدم وجود يك مكانيسم نظارتي در خصوص صلاحيتهاي سازمانهاي بين‌المللي، باعث شده است تا سازمانها به ميل خود اقدام به گسترش صلاحيتهاي خود نمايند.
ب) امكان يا وجود برخي اصول كه زمينه‌ي تفسير موسع از اسناد موسس را فراهم مي‌كند: چنانچه براي سازماني امكان تفسير موسع از اساسنامه وجود داشته باشد، بديهي است كه صلاحيتهاي سازمان گسترش پيدا خواهد كرد.
ديوان بين‌المللي دادگستري در سال 1949 در قضيه‌ي «خسارات وارد به سازمان ملل متحد» گفت: لازم نيست كه تمام صلاحيتها و مسئوليتهاي يك سازمان صراحتا در سند موسس ذكر شود، بلكه بصورت ضمني نيز داراي برخي صلاحيتها مي‌باشند.
مثلا از زمان فروپاشي شوروي و ايجاد نوعي هماهنگي نسبي بين اعضاي شوراي امنيت، تفسير فوق‌العاده گسترده‌اي از مفهوم «صلح و امنيت بين‌المللي» صورت گرفته است؛ چرا كه زماني صلح، فقط در مقابل جنگ و مخاصمات مسلحانه بكار مي‌رفت؛ ولي امروزه وجود يك كودتاي كوچك در جزيره‌اي دورافتاده در درياي كارائيب بنام «هائيتي» منجر به اين شد كه شوراي امنيت، بگويد صلح و امنيت بين‌المللي در حال تهديد است. اين در حالي است كه تا قبل از اين، بسياري از نظامهاي موجود در دنيا، نظامهايي بودند كه در نتيجه‌ي كودتا بوجود آمده بودند. اما از سال 1990 به بعد گفته شد كه حكومتها بايد مشروعيت مردمي داشته باشند و الا اگر در اثر كودتا باشند، تهديد صلح و امنيت بين‌المللي تلقي مي‌شوند. همچنين امروزه، مساله‌ي نقض حقوق بشردوستانه در درگيريهاي داخلي مثل كشور رواندا و يوگسلاوي، نقض صلح تلقي شده است و باعث شده است شوراي امنيت در مقابل اين وضعيتها موضع‌گيري كند. از اين گذشته، نقض حقوق بشر در يك كشور خاص و اقداماتي چون شكنجه، عدم دادرسي عادلانه و… از سوي شوراي امنيت نقض صلح و امنيت جهاني تلقي شده است.
بنابراين، وقتي شوراي امنيت براي خود چنين اجازه‌اي قايل شود كه تفسير موسع از صلح انجام دهد، بالطبع براي خود قايل به لوازم اجراي آن نيز خواهد شد. نمونه‌ي بارز آن ايجاد نيروهاي حافظ صلح از سوي سازمان ملل متحد است كه اين نيروها بعنوان ابزاري براي حفظ صلح ايجاد شده‌اند. بنابراين، يكي از طرق گسترش صلاحيت سازمانهاي بين‌المللي، تفسير موسع از سند موسس مي‌باشد.
2– اركان سازمانهاي بين‌المللي
الف) اركان دايمي
هر سازمان بين‌المللي براي رسيدن به اهداف خود، داراي اركاني دايمي مي‌باشد كه ملاك تشخيص آنها، سند موسس سازمان است. اركان هر سازماني با سازمان ديگر متفاوت است و اين به دليل اختلاف در اهداف، صلاحيتها و وظايف هر سازمان نسبت به سازمان ديگر مي‌باشد. اركان سازمانها، همانند شخصيت حقوقي آنها، با توجه به صلاحيتها، حقوق و تكاليف، اهداف و ساختار هر سازمان با يكديگر متفاوت است. بطور كلي، اركان سازمانها را در 3 بعد اصلي مي‌توان مشاهده كرد:
1- اركاني كه اعضا و نمايندگان حاضر در آن فقط از دولت متبوع خود تبعيت مي‌كنند. اين اركان ممكن است اركان فراگير سازمان باشند و ممكن است اركان محدود سازمانهاي بين‌المللي باشند. مثلا در سازمان ملل متحد، مجمع عمومي كه ركن فراگير سازمان است و شوراي امنيت يا شوراي قيمومت كه ركن محدود سازمان مي‌باشند، از چنين وضعيتي برخوردارند. يعني در مجمع عمومي كه همه‌ي دولتها حضور دارند، نمايندگان وظايف خود را براساس دستورات دولت متبوع خود انجام مي‌دهند. در شوراي امنيت هم وضع همين گونه است. همچنين در شوراي اقتصادي و اجتماعي كه 54 عضو دارد، اعضا، تابع اوامر و دستورات دولت متبوع خود مي‌باشند.
2- اركاني كه اعضاي آنها در اجراي وظايف، تابع اوامر دولت متبوع نيستند، بلكه تابع اوامر سازمان هستند. معمولا اين اركان، اركان اداري سازمانهاي بين‌المللي هستند. مثلا دبيرخانه‌ي سازمان ملل متحد با 8600 كارمند كه بيش از 100 تابعيت در آن حضور دارد، همگي تابع اوامر سازمان هستند نه دولتهاي متبوع خود.
3- اركاني كه اعضاي آنها در انجام وظايف خود نه از دولت متبوع تبعيت مي‌كنند و نه از سازمان، بلكه كاملا مستقل از دو ركن، انجام وظيفه مي‌كنند، هر چند ممكن است از لحاظ ساختاري و شكل، به سازمان وابسته باشند. نمونه‌ي بسيار بارز آن، «كميسيون حقوق بين‌الملل» است. اين كميسيون، در سال 1947 با تصويب قطع‌نامه‌ي 174 مجمع عمومي ايجاد شد. علت ايجاد اين كميسيون، اجراي وظيفه‌اي بود كه براساس ماده‌ي 13 منشور بر عهده‌ي سازمان گذاشته شده بود. لذا در اجراي اين وظيفه، سازمان مبادرت به تشكيل كميسيون حقوق بين‌الملل نمود.
اين كميسيون، 34 عضو دارد كه مهمترين وظيفه‌ي آن تهيه‌ي پيش‌نويس كنوانسيونها و معاهدات بين‌المللي است. اعضاي كميسيون در تهيه‌ي پيش‌نويس‌ها نه از سازمان ملل تبعيت مي‌كنند و نه از دولتها متبوع خود. حقوقدانان عضو كميسيون، صرفا بعنوان يك متخصص حقوق بين‌الملل انجام وظيفه مي‌كنند؛ هر چند ممكن است تحت تاثير برخي دولتها عمل كنند. مثلا ممكن است در تهيه‌ي پيش‌نويس‌ها به طرفداري از كشورهاي در حال توسعه يا كشورهاي توسعه‌يافته بپردازند، اما اين بدان معنا نيست كه در انجام وظايف از آنها دستور مي‌گيرند.
ب) اركان فرعي
هر سازمان بين‌المللي حق دارد مبادرت به ايجاد اركان فرعي متناسب با اهداف و وظايف خود نمايد. حق ايجاد اركان فرعي گاهي بطور صريح در سند موسس ذكر ميشود و گاهي صراحتا ذكر نمي‌شود، بلكه با توسل به «تئوري اختيارات ضمني» اين حق را براي سازمانها قايل مي‌شويم.
مثلا مواد 22، 29 و 68 منشور ملل متحد، به ترتيب به مجمع عمومي، شوراي امنيت و شوراي اقتصادي و اجتماعي، اجازه‌ي تشكيل اركان فرعي داده است. اركان مزبور نيز با استفاده از اين حق، اركاني فرعي تشكيل داده‌اند. مثلا مجمع عمومي مبادرت به تشكيل «دادگاه اداري سازمان ملل متحد» و «كنفرانس ملل متحد براي توسعه و تجارت (آنكتاد)» كرده است. شوراي امنيت نيز محاكم «يوگسلاوي» و «رواندا» را بعنوان اركان فرعي تشكيل داده است. شوراي اقتصادي و اجتماعي نيز در مناطق مختلف دنيا، كميسيونهاي اقتصادي زيادي تشكيل داده است. تشخيص اركان فرعي از اركان اصلي با سند موسس هر سازمان مي‌باشد.
3- ابزار و منابع مالي (بودجه) سازمانهاي بين‌المللي
هر سازمان بين‌المللي، درست همانند هر دولتي براي انجام فعاليتهاي خود نياز به ابزار و امكانات مالي دارد كه اصطلاحات به آن «بودجه» مي‌گويند.
بودجه‌ي سازمانهاي بين‌المللي تابع دو دسته قواعد مهم است: 1- قواعد مذكور در سند موسس، 2- قواعد و مقررات مالي خود سازمان.
اصول كلي مربوط به بودجه در سند موسس ذكر ميشود ولي جزئيات آن، در مقررات مالي سازمان ذكر ميشود. مثلا مواد 17 و 19 منشور ملل متحد اختصاص به بودجه‌ي سازمان ملل متحد دارد؛ اما اينكه اين بودجه در كجا و چگونه مصرف شود، سهم هر دولت چقدر باشد و… در مقررات مالي سازمان ملل متحد پيش‌بيني شده است نه در منشور.
تا دهه‌ي 1970، معمولا بودجه‌ي سازمانها بطور سالانه تنظيم مي‌شد؛ ولي چون سال مالي معمولا زود تمام ميشود، سازمانها از اواسط دهه‌ي 70 سعي كرده‌اند بودجه را حداقل دو سالانه و يا بيشتر تدوين كنند. مثلا سازمان ملل متحد بودجه‌ي خود را دو سالانه تنظيم مي‌كند؛ و يا در سازمان جهاني هواشناسي چهارساله است.
بطور كلي براي تهيه‌ي بودجه‌ي يك سازمان، ركن اداري سازمان كه معمولا «دبيرخانه» است، مبادرت به اين كار مي‌كند. دبيرخانه براي تنظيم بودجه، با اركان اصلي و فرعي مذاكره مي‌كند و پيشنهادات آنها را جويا ميشود و پس از تعيين هزينه‌هاي هر ركن اصلي و فرعي، پيش‌نويس بودجه به ركن فراگير سازمان براي تصويب ارايه ميشود.
منابع بودجه
بودجه‌ي سازمانهاي بين‌المللي از دو منبع عمده تامين ميشود.
الف: مشاركت ارادي دولتها
در مشاركت ارادي، هر دولتي راسا تصميم مي‌گيرد كه تا چه ميزان در بودجه‌ي سازمان شركت كند. اين شيوه، داراي اين مزيت است كه هر دولتي به ميل و اراده‌ي خود مشاركت مي‌كند. از طرفي داراي اين عيب نيز هست كه سازمانها نمي‌توانند در مورد اين منابع تصميم قاطع بگيرند و برنامه‌ريزي دقيق داشته باشند؛ چرا كه ميزان و زمان آن معين نيست و همچنين نحوه‌ي پرداخت آنها مشخص نيست.
ب: مشاركت الزامي دولتها
مشاركت الزامي، براساس وضعيت اقتصادي دولتها صورت مي‌گيرد. ميزان مشاركت الزامي دولتها در بودجه‌ي سازمانها، از كمتر از يك درصد شروع ميشود و ممكن است به چند ده درصد برسد. مثلا مجمع عمومي سازمان ملل متحد براساس ماده‌ي 17 منشور، سهم دولتها را براساس وضعيت اقتصادي آنها مشخص مي‌كند و آنها بايد مبلغ تعيين شده را پرداخت كنند.
براي اينكه پرداخت سهم تعيين شده، تضمين شود و دولتها مكلف به پرداخت شوند، براي آن ضمانت اجرا در نظر گرفته‌اند. مثلا ماده‌ي 19 منشور مقرر مي‌دارد: چنانچه دولتي دو سال يا به ميزان دو سال از پرداخت حق عضويت خودداري كند، از حق راي در مجمع عمومي محروم خواهد شد.
البته نحوه‌ي برخورد با دولتهاي متخلف متفاوت است. مثلا كشور «بوركينافاسو» مدت چند سال به دليل عدم قدرت پرداخت حق عضويت، از حق راي محروم بود، در حالي كه دولت ايالات متحده با اينكه حدود يك ميليارد دلار به سازمان بدهي دارد، با چنين مشكلي روبرو نشده است. عدم پرداخت حق عضويت از سوي برخي دولتها، بخصوص دولتهاي بزرگ، باعث شده سازمان با مشكلات زيادي بويژه به دليل دو بحران در مورد كانال سوئز و قضيه‌ي كنگو، مواجه شود.
پس از اينكه اين دو قضيه به نحوي كه در پاورقي توضيح داده شده است توسط نيروهاي حافظ صلح خاتمه يافت، دبيركل سازمان ملل متحد اعلام كرد كه سازمان براي فيصله‌ي اين درگيريها، 250 ميليون دلار هزينه كرده است كه دولتها بايد پرداخت كنند. دولتهايي مثل فرانسه و شوروي معتقد بودند كه اين هزينه‌ها متعلق به ملل متحد نيست و بايد طرفين درگير خود اين هزينه‌ها را پرداخت كنند.
بدنبال اين تضاد آرا، مجمع عمومي از ديوان بين‌المللي دادگستري تقاضاي نظر مشورتي كرد. ديوان در سال 1962 در نظر مشورتي خود تحت عنوان «برخي هزينه‌هاي سازمان ملل متحد» اعلام كرد كه اين هزينه‌ها جزو هزينه‌هاي ملل متحد بوده و دولتها بايد پرداخت كنند.
بحران ديگري كه امروزه سازمان ملل متحد را گريبان‌گير شده است، به دليل عدم پرداخت حق عضويت از سوي برخي دولتهاي بزرگ من‌جمله آمريكا مي‌باشد. اين دولتها بر اين عقيده‌اند كه منابع مالي سازمان ملل متحد، بعلت مديريت غلط خود، هزينه‌هاي زيادي را به دولتها تحميل مي‌كند، در حاليكه خيلي از اين هزينه‌ها ضروري نيست.
لازم به ذكر است كه از كل بودجه‌ي سازمان ملل متحد، تعداد 6 كشور، حدود 67 درصد بودجه‌ي سازمان را پرداخت مي‌كنند. تعداد 97 كشور نيز روي هم رفته حدود 98/0 درصد (يعني كمتر از 1 درصد) پرداخت مي‌كنند. در يك چنين وضعيتي اصلا قابل تصور نيست كه كشوري كه 25 درصد بودجه را تامين مي‌كند، با كشوري كه 01/0 درصد را پرداخت مي‌كند، رفتاري دموكراتيك داشته باشد و عنان تصميمات را در اختيار او بگذارد.
يكي از دلايلي كه باعث شده امروزه، آلمان و ژاپن ادعاي عضويت دايم در شوراي امنيت بكنند، همين بودجه‌ي نسبتا زيادي است كه به سازمان پرداخت مي‌كنند. بنابراين مي‌بينيم كه عضويت در شوراي امنيت بيش از هر چيز به توان اقتصادي دولتها بستگي دارد و سپس توان نظامي.
كاركنان سازمانهاي بين‌المللي
تعريف كارمند بين‌المللي
براساس متون كلاسيك، كارمند بين‌المللي شخصي است كه توسط يك سازمان براساس مقررات استخدامي سازمان، بصورت دايم در جهت اجراي وظايف محوله به استخدام آن سازمان در مي‌آيد. با توجه به اين تعريف، سه عنصر مهم براي يك كارمند بين‌المللي ذكر شده است:
1- كارمند بين‌المللي در خدمت يك دولت يا يك نهاد مشخص نيست، بلكه تماما در اختيار يك سازمان بين‌المللي است.
2- كارمندان بين‌المللي تمام تلاش خود را در جهت نيل سازمان به اهداف خود، بكار مي‌برند و منافع خاصي را مد نظر ندارند.
3- كارمندان موظف هستند تمام مدت استخدام خود را در اختيار سازمان باشند و تمام وقت اداري خود را صرف انجام وظايف خود بكنند، لذا از داشتن كار ديگري بايد خودداري كنند. امروزه چون استخدام دايم به ندرت در يك سازمان بين‌المللي اتفاق مي‌افتد، ويژگي دايم بودن آن از بين رفته است ولي مي‌توان گفت كه كارمند بايد در طول مدت استخدام خود اعم از دايم يا موقت، بطور كامل و دايم در اختيار سازمان باشد.
نحوه‌ي بكارگيري كارمندان بين‌المللي
به غير از بالاترين مقامات اداري سازمان يعني دبيركل يا مديركل كه توسط دولتهاي عضو تعيين مي‌شوند، ساير كارمندان، براساس ضوابط استخدامي سازمان انتخاب مي‌شوند. شيوه‌ي انتخاب كارمندان به دو گونه است:
1- سازمان محدوديت استخدام ندارد؛ كه در اين حالت، استخدام از طريق آزمون به عمل مي‌آيد بطوري كه هر فردي حد نصاب نمره‌ي لازم را كسب كرد، استخدام ميشود.
2- سازمان محدوديت استخدام دارد؛ كه در اين حالت چون سازمان نيروي محدودي نياز دارد، آزمون به عمل آمده، به صورت مسابقه مي‌باشد بطوري كه هر كس بالاترين نمره را بياورد استخدام ميشود تا نيروهاي مورد نياز انتخاب شوند.
كارمند بين‌المللي بايد به زبان يا زبانهاي كاري سازمان مسلط باشد و چنانچه به زبان مقر سازمان تسلط داشته باشد، مزيتي براي اولويت در استخدام مي‌باشد.
معمولا كليات شرايط استخدام در سند موسس ذكر ميشود. مثل ماده‌ي 101 منشور كه اظهار مي‌دارد: فردي بايد به استخدام ملل متحد در بيايد كه از بالاترين كيفيت كاري برخوردار باشد. در كنار مساله‌ي كيفيت، مساله‌ي «توزيع جغرافيايي» نيز داراي اهميت است. در مواقعي اين توزيع جغرافيايي سبب ميشود كه صلاحيت و كيفيت از بين برود كه شايد بهترين راه‌حل براي بالابردن كيفيت اين باشد كه قراردادهاي موقت استخدام منعقد شود.
رفته‌رفته با توجه به ماهيت كار سازمانها، معيارهاي ديگري نيز به نحوه‌ي استخدام اضافه شده است. مثلا «توزيع منصفانه‌ي زن و مرد» در ميان كارمندان يكي از اين معيارها مي‌باشد. بعنوان مثال تعدادي از قضات ديوان كيفري بين‌المللي حتما بايد زن باشند تا در مسايل و جرايم عليه زنان تخصص كسب كرده و به كمك ديوان بپردازند.
تكاليف و حقوق كارمندان بين‌المللي
الف: تكاليف كارمندان بين‌المللي
1- كارمند بين‌المللي موظف است اسرار شغلي خود را حفظ كند.
2- كارمندان بين‌المللي نبايد به فعاليتهاي سياسي مغاير با مشاغل خود دست بزنند؛ چرا كه اين عمل باعث از بين رفتن بي طرفي آنها ميشود.
3- كارمندان بين‌المللي در انجام وظايف خود، فقط تابع اوامر سازمان هستند و نبايد از هيچ دولتي تبعيت كنند يا دستور بگيرند. مثلا در ماده‌ي 100 منشور ملل متحد آمده است: دبيركل و كارمندان سازمان ملل در اجراي وظايف، نبايد دستوري از فرد يا دولتي خارج از سازمان بگيرند.
ب: حقوق كارمندان بين‌المللي
1- دستمزد: كارمندان بين‌المللي براساس ضوابط پرداختي سازمان، از حقوق ماهانه برخوردارند كه براساس در شرايط مساوي براساس دوري از دولت متبوع خود متغير است. يعني هر چه كارمند از دولت متبوع خود بيشتر فاصله داشته باشد، حقوق بيشتري مي‌گيرد. در عين حال براي اينكه رعايت عدالت بشود، ميزان ماليات يكساني پرداخت مي‌كنند.
2- تشكيل اتحاديه و سنديكاي كارمندي: تشكيل اجتماعات گروهي يكي از حقوق بشر است كه در ميثاق بين‌المللي حقوق اجتماعي و مدني ذكر شده است. اين اتحاديه‌ها و سنديكاها، از حقوق كارمندان در مقابل سازمان دفاع مي‌كنند.
سوال: آيا به صرف اينكه كسي در يك سازمان بين‌المللي كارمند است، حق دارد عضو سنديكا شود يا بستگي به قرارداد كار دارد؟ مثلا آيا يك ايراني كه در سفارت آلمان در تهران كار مي‌كند، حق دارد كه عضو سنديكاي كارمندي يا كارگري آلمان بشود؟
پاسخ اين است كه حق عضويت در سنديكا، بستگي به قانون حاكم بر قرارداد استخدام دارد. اگر قرارداد فيمابين فرد و سازمان بين‌المللي تابع قانون دولت متبوع كارمند باشد (كه خيلي بعيد است) فرد تابع ضوابط و مقررات آن دولت قرار مي‌گيرد نه تابع آن سفارت يا نهاد خارجي؛ اما علي‌الاصول، كارمندان بين‌المللي بخصوص كارمنداني كه عضو دايم سازمانهاي بين‌المللي هستند، تابع ضوابط سازمان مي‌باشند و قانون حاكم بر روابط آنها، مقررات خود سازمان است. لذا آنها حق دارند مبادرت به تشكيل سنديكا نمايند.
3- حق اعتصاب: يكي از حقوق اساسي بشر در اسناد حقوق بشري، حق اعتصاب است. حتي دولتها و سازمانها بايد امكانات لازم براي اعتصاب كارمندان و اتباع خود را فراهم كنند و اين يكي از نشانه‌هاي بزرگ جامعه‌ي مدني است. قواعد حاكم بر اعتصاب به گونه‌اي است كه افراد نيز به دلايل بي‌اساس اعتصاب نميكنند، اما كارمندان به ندرت دست به اعصاب مي‌زنند؛ چرا كه قراردادهاي استخدام، بسيار دقيق تنظيم مي‌شوند.
4- برخورداري از مزايا و مصونيتها: استفاده از اين مزايا و مصونيتها براي كارمندان بين‌المللي، سفرا و كارمندان ديپلماتيك، بر مبناي «حسن انجام وظايف و خدمات» است. يعني علت اينكه يك سازمان يا يك هيات ديپلماتيك از يكسري مزايا و مصونيتها برخوردارند، براي اين است كه بتوانند وظايف خود را به نحو احسن انجام دهند.
چنانچه كارمندي در وضعيتي قرار گيرد كه ديگر مشغول به وظيفه نباشد، يا از حيطه‌ي اختيارات تجاوز كند، در اين صورت نمي‌تواند از مزايا و مصونيتها استفاده كند؛ زيرا اين اختياراتي كه به شخص داده ميشود، به خاطر انجام وظيفه است نه بخاطر فرد مورد نظر.
با توجه به گستردگي و فعاليت روزافزون سازمانهاي بين‌المللي و تنوع آنها، سرانجام دولتها به اين نتيجه رسيدند كه صرف وجود موافقت‌نامه‌هاي مزايا و مصونيتها، كفايت نمي‌كند؛ چرا كه نمايندگان زيادي كه كارمند نيستند در سازمانهاي بين‌المللي شركت مي‌كنند. لذا در سال 1975، كنوانسيون «نمايندگي دولتها در روابط خود با سازمانهاي بين‌المللي» به تصويب رسيد كه بواسطه‌ي آن، براي اعضاي كنفرانسها و سازمانهاي بين‌المللي و نمايندگان حاضر در آنها، مزايا و مصونيت‌هايي در نظر گرفته شد.
در كنار مصونيتها، مزايايي نيز براي كارمندان بين‌المللي در نظر گرفته شده است كه عمدتا مزاياي مالي است. مثلا معافيت از برخي عوارض‌ها، معافيت از مالياتهاي غير مستقيم و…
براي اينكه حقوق كارمندان بين‌المللي ضايع نشود، معمولا سازمانها اقدام به تاسيس دادگاههاي اداري مي‌كنند تا كارمندان يك سازمان و خود سازمان بتوانند در مقابل يكديگر اقامه‌ي دعوي كنند و اختلافات خود را حل و فصل نمايند. يكي از مهمترين دادگاههاي اداري كه تاكنون تشكيل شده است، دادگاه اداري سازمان بين‌المللي كار است كه در سال 1919 تشكيل شد.
علي‌الاصول، احكام صادره از سوي اين دادگاهها لازم‌الاجراست، اما چنانچه اعتراضي نيست به اين آرا مطرح شود، كميته‌اي تشكيل شده و مسئول رسيدگي به اعتراض خواهد شد و چنانچه اعتراض را وارد تشخيص دهد، آنرا براي كسب نظر مشورتي ديوان بين‌المللي دادگستري، به ديوان ارسال مي‌كند. ديوان نيز در قالب نظر مشورتي، نظر خود را اعلام كرده و حكم مزبور را يا تاييد و يا نقض مي‌كند.
لازم به ذكر است كه در اين صورت، نظرات مشورتي ديوان لازم‌الاجراست، هر چند علي‌الاصول نظرات مشورتي ديوان لازم‌الاجرا نيست. اما چون در مورد اعتراض به آرا، نظر ديوان از قبل مورد پذيرش قرار گرفته است، لذا ديوان هر نظري كه اعلام كند، براي طرفين اختلاف الزامي است. به عنوان مثال، ماده‌ي 12 سند موسس دادگاه اداري سازمان بين‌المللي كار، بيان مي‌دارد: در صورتي كه ديوان بين‌المللي دادگستري در اعتراض به احكام دادگاه اداري در قالب نظر مشورتي، نظر خود را اعلام كند، نظر ديوان الزامي خواهد بود و دولتها بايد از آنها تبعيت كنند.
با اين حال، هميشه سعي بر اين بوده است كه اختلافات فيمابين سازمانها و كارمندان، از طرق سياسي حل و فصل شود تا بدين وسيله، هم در هزينه‌ها صرفه‌جويي شود و هم روند رسيدگي تسريع شود؛ چرا ايجاد دادگاههاي اداري متضمن مخارج هنگفت و صرف وقت زياد براي رسيدگي به اختلافات است.
فصل دوم: سازمانهاي جهاني با صلاحيت عام
1- جامعه‌ي ملل
تاريخچه‌ي تشكيل جامعه‌ي ملل
در پي ترور «آرشيدوك فرانسوا فرديناند» وليعهد امپراتوري اطريش-مجارستان در 28 ژوئن 1914 به دست يك دانشجوي بوسنيايي در شهر «سارايوو» كه منجر به واكنش نظامي از سوي اطريش-مجارستان بر ضد صربستان گرديد، اختلاف ميان كشورهاي اروپايي اوج گرفت. اين اختلافات ابتدا از اعلان جنگ اطريش-مجارستان به صربستان آغاز گرديد كه اين خود تحركات نظامي روسيه را به نفع صربستان به دنبال داشت؛ زيرا، روسها به لحاظ مذهبي و نژادي هم‌بسته‌ي صربها مي‌باشند.
سپس آلمان در مقابل تحركات نظامي روسيه، به حمايت از اطريش-مجارستان برخاست و به كشورهاي اطراف از جمله فرانسه اعلان جنگ داد. اين اختلافات با حمله آلمان به بلژيك كه مداخله انگلستان را در پي داشت، منجر به يك جنگ تمام عيار شد. در جريان جنگ دولت عثماني و بلغارستان به متحدين و ژاپن، ايتاليا، پرتغال، روماني، آمريكا، يونان و برزيل به متفقين پيوستند.
اين جنگ كه نخستين درگيري نظامي در سطح جهاني بود و حدود 000/500/8 نفر در جريان آن از پاي درآمدند، سرانجام با شكست آلمان و اطريش-مجارستان خاتمه يافت و قرار متاركه جنگ در 1918 و معاهدات صلح در 1919 و 1920 منعقد گرديد.
معاهده‌ي صلح ورساي در 28 ژوئن 1919 به تصويب نهايي رسيد و چهار معاهده ديگر براي تعيين تكليف كشورهاي متحد با آلمان تصويب شد كه عبارتند از:
معاهده «سن ژرمن آن‌له» و «تريانون» با اطريش-مجارستان؛ معاهده «نويي» با بلغارستان و معاهده «سور» با تركيه، كه معاهده اخير به علت اعتراض تركيه تغيير كرد و بجاي آن معاهده 1923 «لوزان» جانشين آن شد.
انعقاد اين معاهدات، تحولات مهمي را در ابعاد مختلف و بخصوص در اروپا به وجود آورد كه مي‌توان به برخي اشاره كرد:
استرداد «آلزاس لورن» به فرانسه؛ باز پس‌گيري خاك لهستان از آلمان، اطريش-مجارستان و روسيه؛ ايجاد كشور چكسلواكي؛ توسعه خاك روماني؛ ايجاد كشور يوگسلاوي؛ توسعه خاك ايتاليا؛ مصادره مستعمرات آلمان و واگذاري آنها به دولتهاي بزرگ.
انعقاد اين معاهدات در واقع خود سرآغاز روندي بود كه منجر به جنگ دوم جهاني شد زيرا: آلمان به شدت تحقير شد؛ امپراطوري اطريش-مجارستان مضمحل شد و اروپاي مركزي و سرزمينهاي ساحل دانوب به كشورهاي كوچك حوضه بالكان تبديل شدند كه خود تنش‌هاي زيادي را موجب شد؛ روسيه پس از يك قرن استيلا، سرزمينهاي فنلاند، لهستان و كشورهاي بالت را از دست داد و به لحاظ وقوع انقلاب اكتبر و تشكيل نظام كمونيستي به انزوا كشيده شد.
در چنين اوضاعي بود كه «ويلسون» رييس جمهور وقت ايالات متحده آمريكا در پيام 14 ماده‌اي خود به كنگره آمريكا، خواستار تشكيل «جامعه‌اي عمومي از ملل» كه هدفش تامين استقلال سياسي و تضمين تمامت ارضي همه كشورها اعم از كوچك و بزرگ در قبال يكديگر براساس معاهدات رسمي شد.
مشاوران ويلسون پيش‌نويس اساسنامه جامعه ملل را تدوين كردند. اين پيش‌نويس، بر مبناي دكتريني تدوين شد كه از 1915 در ايالات متحده در چارچوب «اتحاد براي صلح» مطرح شده بود. پيش‌نويسهاي آمريكا در انگلستان هم با استقبال روبرو شد، زيرا منطبق با ديدگاه آنگلوساكسوني از صلح بود. پيش‌نويس آمريكا در كميسيون تدوين طرح ميثاق كه در 27 ژانويه 1919 توسط كنفرانس صلح ايجاد شده بود مورد قبول قرار گرفت. پيش‌نويس مصوب كميسيون هم براساس پيشنهاد ويلسون توسط كنفرانس صلح 28 آوريل 1919 به اتفاق آرا تصويب شد و بدين ترتيب جامعه ملل ايجاد شد.
اين جامعه، يكي از مهمترين سازمانهاي جهاني با صلاحيت عام مي‌باشد كه تقريبا در تمامي زمينه‌هاي زندگي اجتماعي فعاليت داشت. اين سازمان در سال 1920 تشكيل و تا سال 1946 به حيات خود ادامه داد و سرانجام در بيست و يكمين اجلاس عمومي جامعه در سال 1946، رسما انحلال آن اعلام گرديد.
از آنجا كه شناخت جامعه‌ي ملل به وضعيت كنوني سازمان ملل متحد كمك شاياني مي‌كند، سعي شد است كه اركان جامعه‌ي ملل مورد بررسي قرار گيرد تا مشخص شود كه چرا كه امروزه در سازمان ملل متحد، حق وتو جود دارد، چرا نظام خروج در سازمان ملل متحد پيش‌بيني نشده است و…
تشكيلات جامعه ملل
1- مجمع
مجمع جامعه ملل مركب از نمايندگان كليه دولتهاي عضو بود. در اين ركن هر دولت داراي سه عضو و يك راي بود. مجمع سالانه يك اجلاس در مقر جامعه (ژنو سوييس) برگزار مي‌كرد. البته در مواقع ضروري مي‌توانست اجلاس فوق‌العاده هم داشته باشد. مجمع جامعه ملل، مبين برابري حقوق اعضاي جامعه با يكديگر بود. در اجلاس عادي مجمع، دستور جلسات توسط دبيركل تهيه مي‌شد كه معمولا مشتمل بر موارد زير بود:
گزارش يكساله فعاليتهاي شورا، فعاليتهاي دبيرخانه و اجراي مصوبات مجمع؛ كليه مسايل ارجاعي از اجلاس قبل؛ مسايل مورد نظر شورا يا يك دولت عضو؛ طرح بودجه.
مجمع براي هر اجلاس يك رييس و 6 نايب رييس و روساي كميسيونها را انتخاب مي‌كرد. كليه كارها به كميسيونها ارجاع مي‌شد. در هر كميسيون كه داراي يك رييس، يك نايب رييس و يك مخبر بود، هر دولت داراي يك نماينده بود. كميسيونها پس از انجام امور محوله گزارشي را به شورا ارايه و شورا هم براساس گزارش آنها تصميم مي‌گرفت. كميسيونهاي مجمع عبارت بودند از: 1- كميسيون حقوقي و……. 2- كميسيون سازمانهاي فني؛ 3- كميسيون تسليحات؛ 4- كميسيون مالي و اداري؛ 5- كميسيون اجتماعي و انساني؛ 6- كميسيون سياسي.
به استثناي موارد پيش‌بيني شده در ميثاق (پذيرش عضو جديد، انتخاب اعضاي شورا، انتخاب اعضاي ديوان دائمي دادگستري بين‌المللي، مسايل اداري و آيين‌نامه‌اي) مجمع، قطع‌نامه‌هاي خود را به اتفاق آرا تصويب مي‌كرد. اين آيين از 1923 به بعد تا حدودي تعديل شد بطوري كه تصميمات در كميسيونها، به اكثريت آرا اتخاذ مي‌شد.
اختيارات مجمع به طور كلي اختيارات مجمع را به سه دسته مي‌توان تقسيم كرد:
الف) اختيارات خاص
اختيارات خاص مجمع جامعه ملل عبارتند از: 1- پذيرش اعضاي جديد؛ 2- انتخاب اعضاي غير دايم شورا؛ 3- تجديد نظر در معاهدات؛ 4- بودجه جامعه.
ب) اختيارات هم عرض شورا
كه عبارتند از: 1- حفظ صلح و امنيت بين‌المللي؛ 2- درخواست نظر مشورتي از ديوان دائمي دادگستري بين‌المللي.
ج) اختيارات مشترك با شورا
در اين حالت، هر دو ركن جامعه يعني مجمع و شورا، با هم تصميم مي‌گرفتند. اين اختيارات عبارتند از: 1- انتخاب قضات ديوان دايمي دادگستري بين‌المللي؛ 2- اصلاح ميثاق جامعه ملل؛ 3- توسعه شورا؛ 4- انتخاب دبيركل.
2- شوراي جامعه‌ي ملل
رسيدگي به اختلافات بين‌المللي اولين وظيفه‌ي اين ركن بود. اگر از طريق سياسي قابل حل نبود، به يك ركن حقوقي مثل ديوان دايمي ارجاع مي‌شد. انجام اقدامات قهري مقرر در ماده‌ي 16 ميثاق دومين وظيفه‌ي شورا بود. ماده 16 مي‌گويد: هر گاه يكي از طرفين اختلاف، از طريق مسالمت آميز اختلاف خود را حل نكند و به جنگ متوسل شود، همانند آن است كه با اعضاي جامعه‌ي ملل به جنگ پرداخته است (حمله به يكي به مثابه‌ي حمله به همه است). در اين حالت كليه‌ي روابط با آن دولت قطع ميشود و سپس دولتهاي عضو شورا نيروي نظامي لازم را در اختيار جامعه قرار مي‌دهند تا شوراي جامعه با استفاده از آنها بتواند با عضو خاطي به مقابله پرداخته و آن را از جامعه اخراج نمايد.
ميانجيگري ميان دولتها، بخصوص اختلافات ميان دولتهاي عضو با غير عضو از ديگر وظايف شورا بود. نظارت بر سرزمين هاي تحت نمايندگي، از ديگر وظايف شوراي جامعه‌ي ملل بود كه معروف به نظام تحت‌الحمايگي بود.
نكته‌ي مهم در جامعه ملل اين بود كه همه اعضا با هم برابر بودند. چه قدرتمند و چه غير قدرتمند. و همه آنها از راي يكسان برخوردار بودند. لذا دولتهاي قدرتمند مسايل مهم خود را در خارج از جامعه حل و فصل مي‌كردند. و اين باعث ضعف بسيار بزرگ جامعه‌ي ملل شده بود.
3- دبيرخانه
ماده 6 ميثاق، يكي ركن دايمي جامعه ملل، دبيرخانه است كه ركن اداري جامعه مي‌باشد. اولين دبيركل جامعه «سر اريك دروموند» بود. زمان دبير كلي وي مشخص نبود تا اينكه در سال 1932 شخصي بنام «ژوزف آونول» از فرانسه به دبيركلي رسيد. در دوران آونول براي دبيركلي زمان تعيين كردند كه مدت آن 10 سال بود و تا 3 سال هم قابل تمديد بود. تا سال 1940 دبيركلي وي ادامه يافت. در اين سال بدنبال اشغال سرزمين آلمان و بي‌كفايتي سازمان ملل وي استعفا داد و كنار رفت. آخرين دبيركل جامعه «سين لستر» بود كه تا پايان حيات جامعه يعني در 1946 وي رياست دبيرخانه را بعهده داشت. دبير كل نه تنها يك مقام اداري بود، بلكه مسئوليتهاي سياسي ديگري مثل حراست از صلح و امنيت جهاني، ثبت معاهدات، قراردادن مسايل مهم در دستور كار مجمع و شورا و… داشت. بنابراين جامعه ملل در طول حيات 26 ساله خود سه دبير كل داشت.
4- ديوان دايمي دادگستري بين‌المللي
اين ديوان ركن جامعه نبود، برخلاف ديوان بين‌المللي دادگستري كه ركن اصلي سازمان ملل است. ركن نبودن يعني دولتهايي كه عضو جامعه هستند، مي‌توانند عضو ديوان باشند يا نباشند. اما درسازمان ملل هر دولتي كه عضو سازمان ملل شود، خود بخود عضو ديوان هم هست.
ماده 14 ميثاق، وجود يك ركن دادگستري را پيش بيني كرده بود. به همين علت براي اجراي ماده‌ي 14 كميته‌اي تشكيل شد به رهبري فردي بلژيكي بنام «بارون دكامب». اين كميته با استفاده از اساسنامه ديوان بين‌المللي غنايم كه در سال 1907 تدوين شده بود و هرگز اجرا نشده بود، اساسنامه‌ي ديوان دايمي را تشكيل داد. كه بعدا همين اساسنامه، مبناي اساسنامه ديوان بين‌المللي دادگستري شد. قضات ديوان به تعداد 15 نفر تشكيل شدند. از ميان 15 نفر هميشه اعضاي دايم شوراي جامعه يك قاضي در ميان قضات ديوان داشتند. در سازمان ملل هم همين گونه است.
النهايه اين ركن غير اصلي با جامعه همكاري مي‌كرد كه 32 حكم ترافعي و 27 نظر مشورتي صادر كرده است كه بسيار حايز اهميت است. صرف پذيرش اساسنامه به معناي پذيرش صلاحيت ديوان نيست. يعني وقتي اساسنامه را تصويب مي‌كنيم به اين معنا نيست كه ديوان صلاحيت رسيدگي دارد بلكه صلاحيت آن بايد جداگانه مورد پذيرش قرار گيرد. به همين دليل در تشكيل ديوان كيفري بين‌المللي ذكر كرده‌اند كه پذيرش اساسنامه به معناي پذيرش صلاحيت ديوان است.
در مواردي ديوان دايمي، الزاما صلاحيت رسيدگي داشت و آن اختلافات مربوط به نمايندگي دولتهاي تحت نمايندگي بود. اختلافات ناشي از حقوق اقليتها نيز از اين گونه موارد بود. اختلافات مربوط به راههاي ارتباطي بين‌المللي مثل كانالها، تنگه‌ها و… از صلاحيت الزامي ديوان دايمي بود. مسايل مربوط به كار بين‌المللي نيز در صلاحيت ديوان دايمي دادگستري بين‌المللي بود. اما بطور كل صلاحيتهاي خيلي گسترده‌اي نداشت.
ديوان دايمي به تبع انحلال جامعه ملل در 21 آوريل 1946 منحل شد و به جاي آن ديوان بين‌المللي دادگستري پا به عرصه گذاشت.
چرا جامعه‌ي ملل شكست خورد؟
علي‌الاصول سازمانهاي بين‌المللي، ابر دولت يا ابر قدرت محسوب نمي‌شوند و اغلب تصميمات آنها جنبه‌ي توصيه دارد.
مهمترين علل شكست جامعه، مشكلات حقوقي بود كه در سند موسس وجود داشت. مثلا در بند 8 ماده 15 ميثاق آمده است: هر گاه يكي از طرفين اختلاف مدعي بشود كه موضوع مطروحه در صلاحيت ملي و داخلي آن دولت قرار دارد، جامعه حق مداخله نخواهد داشت (مسلم است كه تمام دولتها چنين ادعايي خواهند كرد)، لذا باعث عدم نفوذ جامعه شده بود.
مشكل دوم، ممنوع نشدن توسل به زور بود. ميثاق جنگ را محدود نكرد نه ممنوع. ماده 12 اعلام مي‌كند كه توسل به زور قبل از انقضاي سه ماه از تاريخ صدور حكم امكان‌پذير نيست (يعني اگر محكوم عليه ظرف سه ماه از تاريخ صدور حكم نخواهد حكم جامعه را اجرا كند، طرف ديگر (محكوم‌له) مي تواند متوسل به زور شود). به همين دليل منشور جنگ را در بند 4 ماده 2 رسما ممنوع اعلام كرد.
مشكل سوم، مكانيسم تصميم‌گيري در جامعه ملل بود. در مهمترين مسايل بخصوص در داخل شورا، اصل بر تساوي آراي بود. كشورهايي مثل آلمان، ژاپن، فرانسه و… حاضر نبودند با كشورهاي كوچك همطراز باشند و از حقوق يكسان برخوردار باشند. به همين دليل اكثر اختلافات خود را در خارج از جامعه حل مي‌كردند. برخي نيز مثل آلمان و ژاپن از جامعه خارج شدند. از طرفي شوروي در آستانه‌ي جنگ جهاني دوم به فنلاند حمله كرد و شوروي از جامعه خارج شد. لذا در آستانه شروع جنگ جهاني فقط دو كشور اعضاي دايم جامعه باقي بودند. (آمريكا كه اصلا عضو نشد، آلمان و ژاپن خارج شدند، روسيه هم بعدا خارج شد، ايتاليا هم كه به دول محور يعني ژاپن و همدستان او پيوست) بنابراين انگلستان و فرانسه باقي مانده بود.
بنابراين وقتي آلمان به لهستان حمله كرد و جنگ جهاني دوم آغاز شد. جامعه دو سه تا قطعنامه صادر كرد ولي هيچگاه نتوانست از بروز آن جلوگيري كند.
لذا، جامعه از بدو تولد، مرده متولد شد. آنهم به دليل همين مشكلاتي كه در سند موسس آن وجود داشت. و همين عوامل باعث شد در آوريل 1946 خاتمه و انحلال جامعه اعلام شود و جاي خود را به سازمان ملل متحد بدهد.
مطالعه اين سازمان هر چند بيشتر تاريخي بود ولي تجاربي را در خود داشت كه بسيار در تشكيل سازمان ملل متحد موثر بود و باعث شد تا سازمان ملل در تشكيل اساسنامه بسيار دقت كند.
2- سازمان ملل متحد
اولين هدف سازمان، حفظ صلح و امنيت جهاني است. بند 1 ماده 1 منشور، به عنوان اولين هدف سازمان، مساله‌ي صلح و امنيت جهاني است. در بند دوم، بسط روابط دوستانه و حق تعيين سرنوشت خلقها ذكر شده است. بند سوم مسايل مربوط به همكاريهاي بين‌المللي و حقوق بشر مورد توجه قرار گرفته است. بند 4 نيز سازمان را بعنوان مركزي براي همكاريهايي بين‌المللي تاكيد كرده است. سه بند اخير، تحت‌الشعاع بند 1 است. اگر سازمان ملل قصد حل مسايل اجتماعي، انساني، تشويق حقوق بشر، توسعه‌ي روابط دوستانه و… را دارد همه و همه به خاطر حفظ صلح و امنيت بين‌المللي است. زيرا آنچه هميشه جامعه‌ي بشري را تهديد كرده است، نبود صلح و دوستي ميان دولتها بوده است، بخصوص زماني كه منشور در حال تدوين بود.
در اعلاميه‌ي هزاره ملل متحد نيز امنيت جهاني و صلح از مهمترين مسايلي است كه سازمان ملل مسئوليت آنرا به عهده گرفته است.
تاريخچه‌ي سازمان ملل متحد
اولين حركت در 12 ژوئن 1941 آغاز شد. در اين تاريخ اعلاميه‌اي از سوي 14 كشور متفق امضا شد و طبق اين اعلاميه، دولتها متعهد شدند تا با يكديگر در جنگ عليه فاشيسم متحد شوند و صلح و همكاري بين‌المللي را مجددا احيا كند.
در اوت 1941، ملاقات مهمي ميان «چرچيل» و «روزولت» در يك كشتي واقع در اقيانوس اطلس برگزار شد و حاصل آن سندي شد بنام «منشور آتلانتيك» كه يك معاهده‌ي سياسي است. اين منشور كه در 8 ماده بود بر اساس آن طرفين حق خلقها در تعيين سرنوشت را پذيرفتند.
توافق بعدي اين دو كشور، در برابر دسترسي به مواد اوليه بود. با توجه به اينكه كشورهاي توسعه يافته وابستگي شديد به مواد اوليه كشورهاي عقب مانده داشتند، بر اين امر تاكيد كردند. مساله بعدي همكاري در مورد امنيت جهاني بود. مساله بعدي آزادي درياها بود. مساله بعدي، بحث خلع سلاح بود.
سومين حركت در ژانويه‌ي 1942 بود كه نقطه‌ي عطف شكست آلمان در جنگ جهاني دوم بود كه آمريكا به جنگ وارد شد. آمريكا اعلاميه‌اي تحت عنوان «اعلاميه‌ي ملل متحد» بين 26 كشور من جمله ايران (كه تا آن زمان بيطرف بود ولي تمايل زيادي به آلمان داشت) به تصويب رسيد. اين كشورها رسما اعلان جنگ به فاشيم دادند.
چهارمين حركت در 30 اكتبر 1943 در مسكو بود كه بين انگلستان، آمريكا، و شوروي برگزار شد. بر اساس اين اعلاميه «اعلاميه‌ي مسكو» مقرر شد كه يك سازمان بين‌المللي مبتني بر حاكميت دولتهاي صلح دوست كه هدف آن صلح و امنيت جهاني باشد، بوجود بيايد. بنابراين اين اعلاميه اولين سندي است كه ايجاد سازماني براي حفظ صلح مورد تاكيد قرار گرفته است.
در كنفرانس تهران، روساي همين سه كشور (چرچيل، روزولت، استالين) مجددا مورد تاكيد قرار گرفت. جمله‌ي معروف چرچيل كه «ايران پل پيروزي است براي متفقين در جنگ»، فراموش نشدني است.
سپس در سال 1944، كميسيوني مركب از حقوقدانان سه كشور، (آمريكا، انگلستان و شوروي) و سپس به علاوه چين، در شهر دومبارتن اوكس آمريكا گرد هم آمدند و پيش‌نويس منشور ملل متحد را تهيه كردند. فرانسه چون توسط آلمان اشغال شده بود و دولت فرانسه عملا وجود نداشت، و تنها دولت در تبعيد ژنرال دوگل در انگلستان بود كه نمايندگي دولت فرانسه را به عهده داشت، بنابراين، عملا فرانسه در تشكيل سازمان ملل نقشي نداشت.
النهايه بعد از پيشنهادات اين كميسيون در اواخر جنگ جهاني يعني در 25 آوريل 1945 بنا به دعوت چهار كشور، كنفرانسي در سانفرانسيسكو برگزار شد و پيشنهادات دومبارتون اوكس مورد مذاكره قرار گرفت. اين مذاكرات از 25 آوريل آغاز شد و بعد از دو ماه در 26 ژوئن سند نهايي آن به امضاي دولتها رسيد و سازماني به نام «سازمان ملل متحد» تشكيل شد كه 51 كشور در اين كنفرانس شركت داشتند و آنرا تشكيل دادند من جمله كشورمان ايران.
اركان اصلي سازمان ملل متحد
سازمان ملل متحد يك نهاد بين‌الدولي است يعني اعضاي اصلي آن دولتها هستند و تنها دولتها هستند كه مقدرات سازمان را رقم مي‌زنند. اما شاهد وجود نهادهايي كه هنوز به صورت دولت درنيامده‌اند در سازمان ملل هستيم مثل دولتهاي در تبعيد، نهضت‌هاي آزديبخش، سازمانهاي غير دولتي و… اما اين نهادها و گروهها تصميم‌گيرنده نيستند.
سازمان در ابتدا با 51 عضو تاسيس شد كه اين 51 عضو به اعضاي موسس معروف شدند. اعضاي موسس اعضايي هستند كه تا 24 اكتبر 1945 منشور را تصويب كرده باشند. از جمله‌ي اين كشورها ايران مي‌باشد. دولت ايران، از مهمترين دولتهايي بوده است كه در كليه‌ي مراحل تشكيل سازمان ملل متحد شركت داشته است.
از اين به بعد، دولتها به سازمان ملحق مي‌شدند و به عضويت درمي‌آمدند. پذيرش دولتها در سازمان توصيه‌ي شوراي امنيت و تصميم مجمع را لازم دارد (ماده 4 منشور). به علت وجود جنگ سرد ميان شوروي و آمريكا، تقريبا حدود يك دهه، سازمان بلوكه شده بود و دولتهاي زيادي نمي‌توانستند وارد شدند. زيرا دو بلوك شرق و غرب عضويت دولتهاي جديد را وتو مي‌كردند چرا كه هر كشوري به يكي از دو بلوك وابسته بود.
مجمع عمومي براي رفع اين مشكل درخواست نظر مشورتي كرد كه آيا مي تواند بدون توصيه شوراي امنيت اقدام به پذيرش عضو كند يا خير؟ ديوان اظهار نظر كرد كه خير بلكه توصيه‌ي شورا لازم است.
از 1954 كه نيكلاي خورشف جاي استالين را گرفت و صدر هيات رييسه اتحاد شوروي شد و دكترين همزيستي مسالمت آميز را مطرح كرد، اين طلسم شكست و در حال حاضر 192 دولت جهان عضو سازمان هستند.
ماده‌ي 7 منشور ساختار سازمان را مشخص كرده است. سازمان مركب از 6 ركن اصلي است (مجمع عمومي، شوراي امنيت، شوراي قيمومت، شوراي اقتصادي اجتماعي، ديوان بين‌المللي دادگستري و دبيرخانه).
در كنار اين اركان اصلي، اركان فرعي سازمان هستند كه مجموعه‌ي آنها سيستم ملل متحد نام دارد. بنابراين سيستم ملل متحد شامل اركان اصلي، اركان فرعي و سازمانهاي تخصصي سازمان ملل متحد هستند.
مجمع عمومي سازمان ملل متحد
اولين ركن سازمان و به عبارتي تنها ركن فراگير سازمان ملل متحد است. مجمع بيانگر يك قاعده‌ي بنيادين يعني «برابري دولتها» است. يعني تمام اعضاي ملل متحد يعني 192 دولت در مجمع عمومي داراي نماينده است. هر دولتي مركب از 5 نفر در مجمع نماينده دارد. اما هر دولتي تنها فقط يك راي دارد. نهادهاي غير دولتي مثل سازمانهاي آزاديبخش و سازمانهاي غير دولتي بعنوان عضو ناظر و بدون حق راي در جلسات مجمع شركت مي‌كنند.
مجمع بر اساس دو دسته قواعد فعاليت مي‌كند. الف) مقررات منشور، ب) آيين داخلي مجمع عمومي. (مثل مجلس شوراي اسلامي).
سازماندهي كارهاي مجمع
مجمع سالانه يك جلسه عادي مقر سازمان در نيويورك برگزار مي‌كند. اما مي‌تواند اجلاسهاي فوق‌العاده يا فوق‌العاده‌ي فوري تشكيل دهد. اين اجلاسها به درخواست اكثر دولتهاي عضو و يا درخواست شوراي امنيت تشكيل خواهند شد.
مدل مجمع عمومي مثل مجمع جامعه‌ي ملل است. مجمع داراي 6 كميته است. 1- كميسيون امنيتي سياسي، 2- اقتصادي، 3- مسايل اجتماعي و فرهنگي 4- كميسيون قيمومت 5- كميسيون مالي و اداري 6- كميسيون حقوقي.
در دوران جامعه‌ي ملل جاي كميته‌ي امنيتي و سياسي با كميته‌ي حقوقي عوض شده بود.
مجمع عمومي در هر اجلاس سالانه يك نفر بعنوان رييس و 21 نفر بعنوان نايب رييس انتخاب مي‌شوند كه اداره‌ي امور اجلاس را در دست دارند. (در سال 1950، اجلاس پنجم مجمع با ايران آقاي نصرالله انتظام بود).
نايب رييسها جنبه‌ي تشريفاتي دارد و تقريبا هيچ نقش مهمي ندارد. هر اجلاسيه داراي 7 رييس كميسيون مي‌باشد. دولتهايي كه رييس مجمع است و يا رييس يكي از كميسيونها مي‌باشند ديگر حق ندارند عضو نمايندگي دولت خود باشند.
رييس مجمع به لحاظ هدايت مذاكرات و هماهنگي مباحثات، اهميت بسياري دارد. معمولا رييس مجمع به عنوان معيار جغرافيايي انتخاب ميشود. گروه اول شامل دولتهاي آسيايي و آفريقايي است. گروه دوم كشورهاي اروپاي شرقي است؛ گروه سوم كشورهاي آمريكايي لاتين و اروپاي غربي است؛ و گروه چهارم ساير مناطق مي‌باشد. هر گروهي يك يا دو نماينده معرفي مي‌كند و سپس در مجمع بين آنها راي‌گيري ميشود تا رييس مجمع انتخاب شود.
تصميم‌گيري در مجمع عمومي
– راي گيري
مسايل طبق ماده 18 به دو دسته تقسيم شده‌اند. مسايل مهم و ساير مسايل. مسايل مهم شامل توصيه‌هاي مربوط به حفظ صلح و امنيت جهاني، انتخاب اعضاي غير دايم شوراي امنيت؛ انتخاب اعضاي شوراي اقتصادي اجمتاعي، انتخاب اعضاي شوراي قيمومت؛ پذيرش، تعليق و اخراج اعضا؛ مسايل مربوط به نظام قيمومت و بودجه. اينها جزو مسايل مهم است.
در مورد اين مسايل تصميمات با اكثريت دو سوم اعضاي حاضر و راي‌دهنده اخذ مي‌شوند.
در مورد ساير مسايل، اكثريت ساده كفايت مي‌كند. اكثريت ساده در مورد اينكه آيا مساله‌اي جزو مسايل مهم است يا ساير مسايل، نيز اعمال ميشود.
2- كنسانسوس
بعضي گفته‌اند اجماع يا وفاق عام كه هيچكدام معناي كنسانسوس را نمي‌رساند. به همين دليل در اكثر كشورها همين كلمه‌ي كنسانسوس بكار مي‌رود. كنسانسوس آييني است كه نياز به راي‌گيري ندارد، بلكه تصميم‌گيري از طريق مذاكره و مشاوره است. دولتها آنقدر مذاكره و مشاوره مي‌كنند كه به يك عدم اعتراض رسمي برسند. ممكن است دولتي اعتراض داشته باشد، ولي رسما اعتراض خود را به ثبت نمي‌رساند. لذا كنسانسوس عبارتست از آيين تصميم‌گيري از طريق مذاكره و مشاوره بدون راي‌گيري رسمي و بدون وجود اعتراض رسمي.
گاهي در مجمع عمومي دولتها در خصوص موضوعي خاص، مثل قطع‌نامه‌ي مربوط به آشكار سازي تسليحات با كنسانسوس تصويب مي‌شوند. متوني كه از اين طريق تصويب مي‌شوند، متوني داراي ابهام و كلي مي‌باشند و خيلي دقيق و جزيي نيستند. چون در مطالب جزيي هميشه اعتراض وجود دارد.
فلسفه تصميم‌گيري با كنسانسوس به اين دليل است كه رسيدن به توافق هر چند مبهم و كلي بهتر است كه هيچ توافقي وجود نداشته باشد.
اگر در كنسانسوس اعتراض رسمي وجود داشته باشد، بلافاصله بايد تصميم‌گيري بر اساس راي‌گيري صورت گيرد.
صلاحيتهاي مجمع
صلاحيت بررسي فعاليت كليه‌ي اركان ملل متحد با مجمع است. در اجلاسهاي سالانه، تمام اركان ديگر بايد گزارش سالانه به مجمع بدهند و مجمع براي نظارت بر كارهاي آنها، گزارشات را بررسي مي‌كند.
براساس ماده 10 منشور، مجمع در كليه‌ي مسايل و قضايايي كه در چارچوب منشور مطرح ميشود، مجمع حق دخالت و تصميم‌گيري دارد. دو استثنا وجود دارد: 1- مجمع نمي‌تواند بر اساس بند 7 ماده‌ي 2 منشور در اموري كه اساسا در اختيار دولتهاست دخالت كند (اصل عدم مداخله در امور داخلي دولتها) 2- مجمع حق ندارد در مسايلي كه شوراي امنيت در دست رسيدگي دارد دخالت كرده و حتي توصيه‌اي صادر نمايد. بنابراين در اين قلمرو بايد مجمع وارد نشود. بطور كلي صلاحيتهاي مجمع به دو دسته تقسيم ميشود:
صلاحيتهاي خاص و انحصاري
انتخاب اعضاي ساير اركان اصلي مثل اعضاي غير دايم شوراي امنيت، اعضاي شوراي قيمومت، اعضاي شوراي اقتصادي اجتماعي.
معرفي و اركان فرعي خود مجمع، توسط مجمع انتخاب ميشود. مثل دادگاه اداري سازمان ملل متحد، آنكتاد و… اركان فرعي مجمع هستند. لذا خود مجمع اعضاي آنرا تعيين مي‌كند.
صلاحيت بر شوراي قيمومت و شوراي اقتصادي و اجتماعي است. هر چند اين دو ركن از اركان اصلي سازمان ملل هستند، ولي زير نظر مجمع فعاليت مي‌كنند و بر اساس دستورات مجمع فعاليت مي‌كنند.
هماهنگ كردن موسسات تخصص ملل متحد با مجمع عمومي است. تصويب بودجه سازمان نيز بر اساس ماده 17 منشور، در صلاحيت مجمع عمومي است. ضمانت اجراي بودجه ماده 19 است. بدين نحو كه اگر دولتي دو سال متوالي يا به ميزان دو سال از پرداخت حق عضويت امتناع كند و دليل قابل قبولي ارايه نكند، از حق راي در مجمع عمومي محروم ميشود.
آخرين صلاحيت خاص مجمع، درخواست نظر مشورتي از ديوان بين‌المللي دادگستري است. ماده 96 منشور، اعلام مي‌كند كه مجمع عمومي و شوراي امنيت، در مسايل حقوقي مبتلا به، مستقيما مي‌توانند از ديوان تقاضاي نظر مشورتي كنند. ساير اركان، با اجازه مجمع مي‌توانند تقاضاي نظر مشورتي كنند.
صلاحيتهاي مشترك با شوراي امنيت
پذيرش، تعليق و اخراج اعضا، دو ركن مجمع و شوراي امنيت است كه دخالت دارند. انتخاب قضات ديوان بين‌المللي دادگستري با شوراي و مجمع است. قضات بايد هم در مجمع و هم در شورا اكثريت آرا را بدست آورند. در مجمع اكثريت دو سوم و در شورا راي 9 عضو من جمله اعضاي دايم.
دبير كل نيز توسط اين دو ركن انتخاب ميشود. شوراي امنيت توصيه و معرفي مي‌كند و مجمع راي‌گيري مي‌كند.
اعتبار مصوبات مجمع عمومي تا چه حدي است؟
مصوبات مجمع دو دسته است: (توصيه‌نامه و قطعنامه). مصوبات و تصميمات مجمع علي‌الاصول توصيه‌نامه است. توصيه‌نامه الزامي نيست اما تكرار توصيه‌نامه رفته‌رفته زمينه‌ي ايجاد قاعده‌ي عرفي را فراهم مي‌كند. چرا كه كم‌كم باعث ايجاد نوعي opinio juris مي‌باشد. كه در اين صورت بصورت قواعدي الزامي ميشود.
قطع‌نامه‌ها، معمولا جنبه‌ي الزامي دارند. اگر مجمع عمومي قطعنامه صادركند، جنبه‌ي الزامي دارد. مثلا در مورد تركيب سازمان، كليه‌ي تصميمات مجمع در مورد پذيرش، تعليق يا اخراج اتخاذ مي‌كند، جنبه‌ي الزامي دارد. تصميمات مربوط به بودجه سازمان براي كليه‌ي اعضا الزامي است حتي اعضايي كه در تصميم‌گيري راي مخالف داده‌اند. ضمانت اجراي آن هم ماده 19 است.
قطع‌نامه‌هاي حاوي اصول و قواعد حقوق بين‌الملل كه از سوي مجمع صادر شود، براي كليه‌ي دولتها الزامي است. مثلا قطع‌نامه‌ي 1514 تحت عنوان «اعطاي استقلال به سرزمينها و خلقهاي تحت سلطه». قطع‌نامه‌ي «اصول حاكم بر روابط دوستي و همكاري فيمابين دولتها» كه 7 اصل كلي را بيان مي‌كند؛ اصل «عدم توسل به زور»؛ اصل «حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات» و… براي كليه‌ي اعضا الزام آور است. اين قطعنامه به لحاظ قطعنامه بودن الزام‌آور نيستند، بلكه به دليل اينكه اصول مسلم حقوق بين‌الملل است، الزام‌آور مي‌باشند.
شوراي امنيت سازمان ملل متحد
اعضاي شوراي امنيت
شوراي امنيت مانند مجمع عمومي ركن فراگير نيست. اما از لحاظ صلح و امنيت جهاني بسيار حايز اهميت است و از اين جهت مهمترين ركن بين‌المللي محسوب ميشود. شورا 15 عضو دارد كه 5 عضو دايم است و 10 دولت عضو غير دايم.
اعضاي دايم بر طبق منشور عبارتند از: آمريكا، انگلستان، فرانسه، چين و اتحاد جماهير شوروي. در حال حاضر نيز همين نامها در منشور ذكر شده است. هر چند در منشور اسامي اعضاي دايم تغيير نكرده اما در عمل، دو عضو اخير تغييراتي داشته‌اند. مي‌دانيم كه در بدو تاسيس سازمان ملل، چين ملي وجود داشت و نماينده‌ي چين ملي، عضو دايم سازمان بود كه در سال 1949 به رهبري مائوتسه تونگ در چين انقلاب شد و دولت چين وارد جرگه‌ي كشورهاي سوسياليستي شد. همين عمل سبب شد كرسي چين مدتهاي زيادي بلاتكليف بماند. يعني تا سال 1963 كرسي چين بلاتكليف بود.
دولتهاي غربي با حضور نماينده چين كمونيست مخالف بودند و معتقد بودند همچنان بايد نماينده چين ملي در شورا حضور داشته باشد. بعد از انقلاب طرفداران چين ملي در جزيره‌اي بنام «تايوان» مستقر شدند كه هنوز استخواني است در گلوي دولت چين. سرانجام در سال 1963 با توجه به ثبات قطعي چين كمونيست، نماينده اين كشور كرسي شوراي امنيت را بدست آورد.
بعد از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي در 21 دسامبر 1991 بر اساس معاهده‌ي «آلماتي» و اضمحلال رسمي شوروي اعلام شد. دو روز بعد 23 دسامبر 1991، روسيه‌ي فدراتيو نامه‌اي به شوراي امنيت ارسال كرد و خود را بعنوان جانشين اتحاد جماهير شوروي سوسياليستي در شوراي امنيت معرفي كرد.
در كنار اعضاي دايم، اعضاي غير دايم است كه تعداد آنها در ابتداي تاسيس، 6 عضو غير دايم وجود داشت. در سال 1963 با تغييرات منشور تعداد اعضاي غير دايم به 10 كشور رسيد كه در حال حاضر نيز همين تعداد است. مدت انتخاب آنها 2 سال است كه قابل انتخاب مجدد نيست.
در دوران جامعه‌ي ملل مدت رياست شورا بر اساس ترتيب الفبايي به مدت يك سال بود كه فوق‌العاده زياد بود. از اين تجربه استفاده كردند و دوران سازمان ملل متحد به يكماه رسيده است. يعني هر ماه يكي از اعضاي شوراي امنيت بر اساس حروف الفباي انگليسي به رياست شورا انتخاب ميشود.
در حال حاضر بحثي در سازمان است تحت عنوان تغيير ساختار ملل متحد و صحبت بر سر اين است كه تعداد اعضاي غير دايم افزايش پيدا كند. نظريه دوم اين است كه تعدادي عضو نيمه‌دايم ايجاد كنيم. نظريه‌ي سوم اين است كه اعضاي دايم را افزايش دهيم. به نظر مي‌رسد كه نظريه سوم، بيشتر مقبول نظر باشد. چند كشور تا بحال كانديداي عضويت دايم شده‌اند مثل آلمان، ژاپن، هندوستان.
بر اساس شواهد و قراين مي‌توان گفت شايد عضويت آلمان و ژاپن بيشتر مورد توجه قرار گيرد. شايد به اين دليل باشد كه ژاپن دومين و آلمان پنجمين تامين‌كننده بودجه سازمان ملل متحد هستند.
اعضاي غير دايم، از ميان دولتهايي انتخاب مي‌شوند كه بيشترين مشاركت را در راه تحقق بخشيدن به اهداف ملل متحد دارند. با اين حال زماني كه بحران رواندا بوجود آمد، خود رواندا رياست شوراي امنيت را بعهده داشت.
نكته: در ميان اعضاي شوراي امنيت مي‌توانند نهادها و دولتهاي ديگر هم اگر موضوع مورد بحث در ارتباط با آنها باشد، مشاركت كنند ولي حق راي ندارند. مثلا اگر بحث فلسطين است، سازمان آزاديبخش فلسطين مي‌تواند شركت كند، نقطه‌نظرات خود را بيان كند ولي حق تصميم‌گيري ندارد و نمي‌تواند در راي‌گيري شركت كند.
طرز كار شوراي امنيت
شوراي امنيت، طوري طراحي شده كه بتواند در هر لحظه تشكيل جلسه بدهد و بتواند به صورت دايم كار كند. لذا نمايندگان دولتهاي عضو شورا، به صورت دايم در سازمان مستقر هستند كه به محض درخواست رييس شورا بتوانند تشكيل جلسه بدهند.
نكته: برخلاف محاكم قضايي كه اگر مساله‌اي در رابطه با دولت متبوع رييس يك دادگاه مطرح شود، آن شخص حق ندارد رياست دادگاه را بعهده بگيرد، در شوراي امنيت اين قاعده وجود ندارد. به اين معنا اگر كشور رياست شورا را داشته باشد و مساله‌اي در رابطه با كشور خودش مطرح شود، رياست وي به قوت خود باقي خواهد ماند. اما در ساير محاكم مثل ديوان بين‌المللي دادگستري چنين نيست و بايد رييس كنار برود و نايب رييس جاي او را بگيرد.
شوراي امنيت در مقر سازمان تشكيل جلسه مي‌دهد اما مي‌تواند در صورت لزوم در جاي ديگري هم تشكيل جلسه بدهد. مثلا تا بحال در پانامام، پاريس، آديس آبابا و… تشكيل جلسه داده است.
جلسات شوراي امنيت به چند طريق تشكيل ميشود:
1- درخواست يكي از دولتهاي عضو سازمان ملل متحد؛ اعم از اينكه طرف اختلاف باشد يا نباشد. (ماده 35 منشور).
2- بر اساس همين ماده، هر دولت غير عضو سازمان هم مي‌تواند تقاضاي تشكيل جلسه شورا نمايد، مشروط بر اينكه تعهدات مندرج در منشور در مورد حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات بين‌المللي را بپذيرد و خود نيز طرف مناقشه باشد.
3- مجمع عمومي مي‌تواند الف) اصول كلي همكاري براي حفظ صلح و امنيت بين‌المللي من‌جمله اصول حاكم بر خلع سلاح و تنظيم تسليحات را مورد رسيدگي قرار دهد و ممكن است در مورد اصول مذكور به اعضا يا شوراي امنيت يا به هر دو توصيه‌هايي بنمايد؛ ب) هر مساله مربوط به حفظ صلح و امنيت بين‌المللي را كه توسط هر يك از اعضا يا شوراي امنيت يا بر طبق بند دوم از ماده 35 توسط كشوري كه عضو ملل متحد نيست بدان رجوع شده باشد، مورد بحث قرار دهد و جز در مورد مقرر در ماده 12 مي‌تواند در مورد چنين مسايلي به كشور يا كشورهاي مربوط يا به شوراي امنيت يا به هر دو توصيه‌هايي بنمايد؛ هر مساله‌اي از اين قبيل كه اقدام در مورد آن ضروري باشد، توسط مجمع عمومي قبل يا بعد از بحث به شوراي امنيت ارجاع خواهد گرديد؛ ج) مجمع عمومي مي‌تواند توجه شوراي امنيت را به وضعيت‌هايي كه محتمل است صلح و امنيت بين‌المللي را به مخاطره اندازد جلب نمايد.
تصميم‌گيري در شوراي امنيت
1- كنسانسوس كه قبلا در بحث مجمع عمومي ذكر شد همان آيين تصميم‌گيري از طريق مذاكره و مشاوره بدون راي‌گيري و بدون اعتراض رسمي مي‌باشد. در شوراي امنيت رييس شورا متن قطعنامه را قرائت مي‌كند اگر هيچ يك از اعضا مخالفت رسمي نكند، قطعنامه از طريق كنسانسوس تصويب ميشود و اگر عضوي اعتراض كند، سپس راي‌گيري به شيوه‌ي معمول صورت خواهد پذيرفت.
2- قطع‌نامه‌ي اتحاد براي صلح (قطعنامه 377 يا قطع‌نامه‌ي دين آچسن ). طبق اين قطعنامه هر گاه عضوي يا اعضاي شوراي امنيت با استفاده از حق وتو مانع تصميم‌گيري شوراي امنيت شود، مساله مي‌تواند در مجمع عمومي سازمان ملل متحد مطرح و آنجا تصميم‌گيري شود. به عبارتي قدرت صلاحيت شوراي امنيت در زماني كه حق وتو مانع تصميم‌گيري شود، به مجمع عمومي منتقل ميشود. اين قطعنامه كه در زمان رياست ايران به تصويب رسيد در موارد زيادي مورد استفاده قرار گرفته است.
سوال: اين قطعنامه تا چه حد با منشور تطبيق دارد؟ يا داراي مشروعيت است يا خير؟ به نظر مي‌رسد قطع‌نامه‌ي 377 در پرتو مقررات منشور فاقد مشروعيت باشد؛ زيرا مخالف ماده 12 منشور است. ماده 12 مي‌گويد: تا زماني كه شوراي امنيت در حال رسيدگي به يك مساله هست، مجمع عمومي نمي‌تواند در اين مساله دخالت كند.
سوال: آيا كاربرد حق وتو به معناي اين است كه شورا ديگر به مساله رسيدگي نمي‌كند؟ يعني به معناي اين است كه ديگر قابل طرح در شورا نيست؟ تجربه نشان مي‌دهد كه اگر شوراي مساله‌اي را وتو كرد، بعدا مي‌تواند مجددا آنرا بررسي كند. بنابراين مجمع نمي‌تواند استناد كند كه مساله از دستور كار شوراي امنيت خارج شده است؛ چرا كه مجددا قابل طرح در شورا مي‌باشد.
دليل دوم اينكه اين قطعنامه در تضاد با تعادلي است كه منشور ميان اركان مختلف سازمان ملل متحد ايجاد كرده است. چرا كه هر سندي و هر دسته قواعد حقوقي، بيان يك تعادل قوا مي‌باشد. مثلا در هر كشوري ممكن است يكسري قواعد حقوقي به نفع كسي باشد اما به ضرر اشخاص ديگر؛ ولي اگر خوب دقت كنيم مي‌بينيم كه نياز آن زمان و تعادل لازم در آن زمان با همين نفعها و ضررها ايجاد ميشود. لذا اين قطعنامه كه وظايف مجمع را توسعه مي‌دهد و شورا محدود ميشود كه خود يعني عدم تعادل. چرا كه منطقي نيست كه شورا مساله‌اي را نخواهد تصويب كند و وتو كند ولي مجمع برخلاف نظر شورا آنرا به تصويب برساند و اجرا شود.
بنابراين نه در پرتو مقررات منشور و نه در پرتو تعادل موجود بين اركان سازمان، اين قطعنامه داراي مشروعيت نمي‌باشد.
البته در عمل نيز تصميماتي كه مجمع از اين طريق اتخاذ كرده است، كمتر مورد اجرا قرار گرفته است و نتوانسته است بر اين اساس يعني بر اساس قطعنامه اتحاد براي صلح اقدامي عملي انجام دهد و توفيقي در اين راه بدست آورد.
صلاحيتهاي شوراي امنيت
بطور كلي صلاحيتهاي شورا در چهار فصل ششم (حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات)، هفتم (صلح و امنيت جهاني)، هشتم (موافقت‌نامه‌ها و ترتيبات منطقه‌اي) و دوازدهم (شوراي قيمومت) قابل ملاحظه و مشاهده مي‌باشد.
اما مهمترين صلاحيتهاي شورا بر اساس فصول ششم و هفتم منشور است. فصل ششم كه از ماده 33 تا 39 مي‌باشد، مربوط به حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات است. بر اساس ماده 33، در صورت بروز اختلاف، شوراي امنيت از طرفين دعوت مي‌كند كه اختلافات خود را از طريق مذاكره، ميانجيگري، تحقيق، داوري، رسيدگي قضايي يا هر روش ديگري كه خود صلاح مي‌دانند حل و فصل كنند.
به طور كلي ما مي‌توانيم طرق حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات را بر اساس فصل ششم به دو دسته تقسيم كنيم: يكي روشهاي سياسي (مذاكره، ميانجيگري، سازش، مساعي جميله و…) يا روشي حقوقي يا قضايي (داوري و رسيدگي قضايي).
سوال: ماهيت تصميم شوراي امنيت بر اساس فصل ششم و بطور اخص ماده 33 چيست؟ آيا توصيه است يا الزام است براي دولتها در تبعيت از تصميم شورا؟ مثلا اگر شورا به طرفين اختلاف گفت كه از طريق مذاكره اختلاف خود را حل و فصل كنيد، آيا دولتها ملزم هستند از اين دستور تبعيت كنند؟ يا اين گفته فقط جنبه توصيه دارد؟
پاسخ: دو تفسير مطرح شده است. برخي گفته‌اند توصيه شورا جنبه‌ي اختياري دارد و اگر اجرا نشود، باعث مسئوليت نمي‌شود. اين نظريه ناشي از تفسير مضيق منشور است. اما اگر دقيقا به مفاد منشور توجه كنيم، به نظر مي‌رسد كه حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات بين‌المللي الزامي است. و آنچه به نظر مي‌رسد كه به اراده‌ي طرفين اختلاف بستگي دارد، روش حل اختلاف است.
سوال: چرا حل و فصل الزامي است؟ مي‌دانيم كه در روابط بين‌المللي جنگ بعنوان يك وسيله براي اعمال سياستهاي كشورها، مشروع تلقي مي‌شد. ديديم كه ميثاق جامعه نيز آنرا منع نكرد. براي اولين بار در پيمان معروف بريان كلوگ كه سه ماده دارد، در سال 1928 جنگ بعنوان ابزار سياست ملي ممنوع شد كه اين معاهده نهايتا توسط 63 كشور از جمله ايران، تصويب شد و يك معاهده‌ي فراگير شد. يكي از اصول سازمان ملل نيز (بند 3 ماده 2) بحث حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات مطرح شده است.
امروز همه حقوقدانها معتقدند كه توسل به زور ممنوع است و اصل عدم توسل به زور يك قاعده‌ي آمره است. لذا تنها مكانيسم حل و فصل اختلافات طرق مسالمت‌آميز است اعم از سياسي و حقوقي. با توجه به اهميت حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات، ما به قطع‌نامه‌ي 2625 تحت عنوان «اصول حاكم بر روابط دوستي و همكاري فيمابين دولتها بر اساس منشور ملل متحد» مي‌رسيم كه درسال 1970 تصويب شد. يكي از اصول هفتگانه اين قطعنامه، حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات بين‌المللي است. يكي از اهداف منشور همين ايجاد روابط دوستي و همكاري فيمابين دولتها و شناخت حق خلقها در تعيين سرنوشت است.
در سال 1982 اعلاميه معروف مانيل در مورد حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات بين‌المللي است كه در اين اعلاميه دولتها تاكيد دارند كه اختلافات بدون توسل به زور حل و فصل شوند.
مجموعه اين اصول نشان مي‌دهد كه تنها طريق حل اختلاف، حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات است و به هيچ وسيله‌اي غير از طرق مسالمت‌آميز نمي‌توان متوسل شد. لذا كليه‌ي تصميماتي كه شوراي امنيت در خصوص دعوت به حل و فصل الزامي مي‌باشد، اما دولتها الزامي ندارند كه از روش پيشنهادي شورا استفاده كنند. مگر اينكه دولتها به توافق نرسند و شوراي يكي از روشها را ضروري بداند و به طرفين پيشنهاد كند.
صلاحيت شوراي امنيت بر اساس فصل هفتم منشور
فصل هفتم، از ماده 39 شروع و تا ماده 51 ادامه دارد. ماده 39 مقرر مي‌دارد: «در صورتي كه شوراي امنيت وضعيتي را به عنوان تهديد عليه صلح، نقض صلح يا تجاوز احراز كند، مي‌تواند اقداماتي را انجام دهد كه اين اقدامات، از اقدامات قهري غيرنظامي آغاز ميشود تا اقدامات قهري نظامي مي‌تواند پيش برود».
اما قبل از احراز يكي از اين وضعيتها، شوراي از طرفين درگير مي‌خواهد تا اقدامات موقتي انجام دهند تا شوراي امنيت وضعيت را بررسي كند.
از لحاظ منطق حقوق اشكال دارد به اين بيان كه ماده‌اي كه به شورا صلاحيت مي‌دهد كه اين وضعيت را بررسي كند تا ببيند تهديد است يا نقض يا تجاوز، مقدم است بر ماده‌اي كه تقاضاي اقدامات موقت مي‌كند. مي‌دانيم كه اقدامات موقت قبل از تعيين يكي از اين وضعيت‌هاست. لذا از لحاظ منطق حقوق ايجاب مي‌كند كه ماده 39 بشود 40 و ماده 40 بشود 39. در پيش‌نويس دومبارتون اوكس هم اين دو ماده با هم يكي بود. اما در كنفرانس سانفرانسيسكو جدا شد و بطور غيرمنطقي در منشور قرار گرفت كه اقدامات موقتي كه مقدم است بر تصميمات شورا، بعد از تصميمات شورا قرار گرفت. شايد تنها دليل آن اين باشد كه خواسته‌اند اقدامات شورا كنار هم باشد چون مواد 40 تا 42 اقدامات شورا بيان شده است.
در هر صورت بعد از درخواست انجام اقدامات موقت، شورا درخواست را بررسي مي‌كند كه آيا وضعيت بوجود آمده، تهديد است، نقض است يا تجاوز. تا كنون هرگز شوراي امنيت دولتي را بعنوان متجاوز اعلام نكرده است. يكي از دلايل عمده‌ي آن اين است كه اگر دولتي را متجاوز اعلام كند، اعاده‌ي صلح با چنين دولتي ديگر غير ممكن خواهد بود. چون دولت مطمئن ميشود كه ديگر حمله نظامي شوراي امنيت قطعي خواهد بود و هيچگاه حاضر نخواهد بود كه به دستورات شورا عمل كند و تا حد امكان در صدد مقاومت و مبارزه بر خواهد آمد.
در جنگ ايران و عراق بر اساس قطعنامه 598، دبيرخانه موظف شد تا مسئول جنگ را مشخص كند. خاوير پرزدكوئيار، كميته‌اي را مشخص كرد تا مساله را بررسي كند. بررسي‌هاي اين كميته صورت گرفت اما عراق متجاوز شناخته نشد، اما بيشتر مسئوليت متوجه عراق شد. شوراي امنيت هم هيچگاه عراق را متجاوز ندانست و هيچ توجهي به توصيه‌ي دبير كل ننمود.
نقض صلح: نقض صلح خيلي‌خيلي به ندرت از سوي شورا اعلام شد. تنها در 5 مورد مي‌باشد: اول در بحران كره در سال 1950 كه اعلام كرد كره‌ي شمال نقض صلح كرده است. دوم در مورد جزاير مالويناس يا فاركلند (اختلاف فيمابين انگلستان و آرژانتين) بود كه شورا اعلام كرد، نقص صلح و امنيت بين‌المللي صورت گرفته است. كه در سال 1982 زمان حكومت نظامي براي انحراف افكار عمومي، به جزاير مالويناس حمله كردند و انگليسي‌ها هم آنها را بيرون كردند. در اين بحران (درگيري بين آرژانتين و انگلستان) از كلمه نقض صلح استفاده كرد.
سومين مورد در جنگ ايران و عراق بود كه شورا در 10 بند در قطع نامه‌ي 598 به آن اشاره كرده است. چهارم در مورد حمله عراق به كويت بود.
پنجمين مورد در بحران بوسني و هرزگوين بود كه براساس قطعنامه سال 1993 از سوي شورا، اين بحران بعنوان نقض صلح و امنيت جهاني استفاده شده است.
در قطع‌نامه‌هاي شوراي امنيت، هيچگاه در ابتدا دولت ناقض مشخص نمي‌شود. مثلا در جنگ ايران و عراق مي‌گويد: ادامه‌ي اين وضعيت، نقض صلح و امنيت بين‌المللي است؛ بحران موجود در بوسني نقض صلح و امنيت بين‌المللي است. بنابراين، قطع‌نامه‌ي 598 را نمي‌توان مستند قرار داد و گفت كه عراق ناقض صلح و امنيت بين‌المللي است.
معمولا اينگونه است كه اگر تهديد عليه صلح باشد، ابتدا شورا به اقدامات قهري متوسل نمي‌شود. بلكه به اقدامات تحريمي و غير قهري متوسل ميشود.
تهديد عليه صلح: تمام مساله‌هاي مورد بررسي نزد شورا، معمولا تهديد عليه صلح معرفي شده است. مثلا نقض حقوق بشر، نقض حقوق بشر دوستانه، عدم وجود نظام مشروع در كشورها، جنايت عليه بشريت، وجود نظام غير دموكراتيك، نسل‌كشي و… همه و همه تهديد عليه صلح بيان شده است.
در هر صورت هر يك از وضعيتهاي تهديد، نقض يا تجاوز كه اعلام شود، شوراي امنيت مي‌تواند اقدامات خود را شروع كند. اقدامات شورا بر اساس مواد 41 و 42 مي‌باشد. ماده 41 مربوط به اقدامات قهري غيرنظامي است در حاليكه ماده 42 مربوط است به اقدامات قهري نظامي.
هر گاه شورا احراز كند كه يكي از سه وضعيتها وجود دارد، سعي مي‌كند كه آن دولت را در جامعه‌ي بين‌المللي منزوي كند تا دولت مزبور از اقدامات خود دست بردارد. مثلا از كليه‌ي دولتها مي‌خواهد تا در ابتدا روابط ديپلماتيك، و سپس طرق مواصلاتي مثل راه‌آهن، راه هوايي، ارتباطات ماهواره‌اي، بيسيم و… با دولت خاطي قطع شود. تحريمات اقتصادي عليه آن دولت صورت مي‌گيرد تا دولت خاطي وادار شود تا دست از روابط نامشروع خود بردارد. نمونه بسيار بارز آن، قضيه‌ي لاكربي است.
اگر شوراي امنيت تشخيص دهد كه اقدامات ماده 41 كافي نيست مي‌تواند وارد قلمرو ماده 42 منشور شود. يعني عضو خاطي را از زمين و دريا و هوا مورد حمله نظامي قرار دهد. در اينجا ميان تئوري منشور و عمل سازمان تفاوت بسيار وجود دارد. لذا ابتدا بايستي كاربرد اقدامات قهري را بر اساس منشور بررسي كنيم و سپس ببينيم در عمل اتفاق افتاده يا خير. به عبارتي ابتدا نظام سيستم جمعي را در منشور بررسي مي‌كنيم و سپس در عمل خواهيم ديد وضع به چه گونه است.
شوراي امنيت براي اينكه بتواند اقدامات قهري نظامي را انجام دهد، نياز به نيروي نظامي دارد. در تئوري منشور از مواد 43 به بعد وضعيت به اين گونه است كه در صورتي كه شوراي امنيت نياز به نيرو داشته باشد، بايد از طريق قرارداد يا قراردادهاي خاص با دولتهايي كه شورا از آنها مي‌خواهد اين امكانات در اختيار شورا قرار گيرد. اين موافقت‌نامه‌ها بايد براساس قوانين اساسي دولتهاي منعقد كننده به تصويب برسد. بعد از تصويب دولتها، نيرو در اختيار شورا قرار خواهد گرفت. سپس شورا يك ستاد فرماندهي نظامي تشكيل مي‌دهد كه رياست كل اين ستاد متعلق است به روساي ارتش كشورهاي عضو دايم شوراي امنيت. البته فرماندهي عمليات مي‌تواند كسي ديگري باشد. شوراي امنيت به كمك اين ستاد فرماندهي نظامي، بايد طرحهاي نظامي تهيه كند كه حملات چگونه انجام شود. سپس طرحها به تصويب شوراي امنيت برسد، و سپس به فرمان شوراي امنيت، عمليات نظامي آغاز ميشود. اين تئوري منشور است كه هرگز در عمل اجرا نشده است و شوراي امنيت هيچگاه از اين سيستم استفاده نكرده است. به عبارتي، مواد مربوط به اين سيستم، مرده متولد شده و هيچگاه مورد استفاده قرار نگرفته است.
در عمل در بحرانها از پاره‌اي از دولتها خواسته‌اند تا نيروي نظامي در اختيار شورا قرار دهد و سپس فرماندهي را به يكي از اعضاي دايم سپرده است. و يا از نيروهاي حافظ صلح سازمان ملل استفاده كرده است. شيوه‌ي ديگر اين است كه از دولتها تقاضا ميشود تا نيروهاي خود را در اختيار شورا بگذارد و هيچ دولتي نمي‌تواند اعلام بيطرفي كند. چون سيستم، سيستم امنيت جمعي است. لذا جايي براي بيطرفي براي دولتها وجود ندارد. حتي كشورهايي كه بيطرف دايم بوده‌اند مثل سوييس، اين نظريه مطرح شده است كه شركت در سيستم امنيت جمعي سازمان ملل متحد، مغايرتي با بيطرفي ندارد. چرا كه بيطرفي زماني است كه راسا عليه يك دولت اقدام نظامي كنيم. اما از لحاظ حقوق بين‌الملل كلاسيك، بيطرفي يعني عدم مشاركت در عمليات نظامي چه سيستم امنيت جمعي چه غير آن. اما امروزه مفهوم بيطرفي تغيير كرده است و شركت در سيستم امنيت جمعي از شمول آن خارج شده است.
لذا در عمل يكي از دولتها فرماندهي حملات شوراي امنيت را بعهده مي‌گيرد كه معمولا آمريكا بوده است. دستور حمله را هم سازمان ملل صادر نكرده است، بلكه جرج بوش فرمان حمله به عراق را صادر كرد. در مواقعي هم شوراي امنيت از نيروهاي حافظ صلح سازمان ملل استفاده مي‌كند. بنابراين مي‌بينيم كه از عمل تا تئوري منشور، بسيار تفاوت وجود دارد.
سوال: آيا شوراي امنيت در اقدامات خود براساس فصل هفتم منشور، بايد سلسله مراتب را رعايت كند يا خير؟ آيا ابتدا بايد اقدامات قهري غيرنظامي انجام دهد اگر موثر نبود اقدامات قهري نظامي انجام دهد يا ابتدا به ساكن مي‌توان متوسل به اقدامات قهري نظامي شود؟
پاسخ: صدر ماده 42 اندكي ابهام دارد؛ چرا كه مي‌گويد در صورتي كه شوراي امنيت تشخيص بدهد كه اقدامات مندرج در ماده‌ي 41 كافي نيست مي‌تواند ماده‌ي 42 را انجام دهد. بنابراين بايد اين ابهام را با رويه‌ي شورا تكميل كنيم و ببينيم در عمل شورا چه كرده است. مثلا در بحران دوم خليج فارس يعني حمله عراق به كويت، شورا نشان داد كه نيازي نيست ماده 41 اجرا شود. در بسياري موارد نيز هر دو ماده را با هم اجرا كرده است. مثلا در عين حال كه به دولتها دستور داده است كه اشغال كويت از سوي عراق را به رسميت نشناسند، از ماده 42 يعني اقدامات نظامي هم استفاده كرده است. لذا هيچ نيازي به رعايت سلسله مراتب نيست و اگر شورا از همان ابتدا تشخيص دهد كه اقدامات مندرج در ماده 41 كافي نيست، مي‌تواند مستقيما و ابتدا به ساكن به ماده 42 و يا به اعمال هر دو ماده بطور همزمان متوسل شود.
آخرين صلاحيت شوراي امنيت
آخرين صلاحيت شورا، اين است كه در كنار مجمع مي‌تواند از ديوان تقاضاي نظر مشورتي از ديوان كند كه تا بحال يكبار از اين صلاحيت استفاده كرده و آن در مورد مساله‌ي حضور آفريقاي جنوبي در آفريقاي جنوب غربي (ناميبيا) در سال 1971 است.
صلاحيت ديگر، ماده 94 منشور است مربوط به اجراي احكام ديوان بين‌المللي دادگستري. براساس اين ماده در صورتي كه محكوم‌عليه حاضر به اجراي حكم ديوان نبايد، محكوم‌له مي‌تواند به شورا مراجعه كند و شوراي امنيت در صورتي كه ضروري تشخيص بدهد، اقدامات لازم را براي اجراي حكم انجام خواهد داد. بنابراين، ضمانت اجراي احكام ديوان با شوراي امنيت است. اما تا بحال از ماده 94 استفاده نشده است. چون تمام محكومين عليهم، احكام ديوان را اجرا كرده‌اند.
از ديگر صلاحيتهاي شورا، مشاركت با مجمع در تعيين اعضاي جديد سازمان است. كه صلح دوستي اعضاي جديد با شورا است. انتخاب قضات نيز از اين صلاحيتهاست. انتخاب دبير كل نيز از اين صلاحيتهاست.
شوراي امنيت از اوايل دهه‌ي 90 با فروپاشي شوروي از فعاليت گسترده‌تري برخوردار شده است و اين نشان مي‌دهد كه به ميزاني كه تضادهاي قدرتهاي بزرگ فروكش كند، آثار آن بر روي فعاليتهاي سازمانهاي بين‌المللي نمايان‌تر ميشود. لذا ملاحظه ميشود وقتي جنگ سرد از سال 1989 خاتمه مي‌يابد و بخصوص فروپاشي شوروي از سال 1991، شوراي امنيت روز به روز فعال‌تر ميشود.
دبيرخانه و دبيركل سازمان ملل متحد
دبيرخانه معمولا يكي از اركان دايمي همه‌ي سازمانهاي بين‌المللي است. دبيرخانه در كنار وظايف اداري در حال گسترش وظايف سياسي خود نيز مي‌باشد.
شيوه‌ي انتخاب دبيركل
براساس توصيه‌ي شوراي امنيت و تصميم مجمع عمومي انتخاب ميشود. يعني توافق 5 عضو دايم شوراي امنيت ضروري است؛ زيرا اگر عضو يا اعضايي از اعضاي دايم مخالف با شخصي باشد، مي‌تواند انتخاب وي را وتو نمايد. سپس اكثريت دو سوم مجمع عمومي به توصيه‌ي شورا راي خواهند داد.
مدت دبيركلي در منشور مشخص نيست، ولي براساس رويه‌ي سازمان مدت دبيركلي 5 سال است كه براي يك دوره هم قابل تمديد است. در دوران جامعه‌ي ملل هم اين مدت مشخص نبود. مثلا اولين دبيركل «دروموند» بود، سپس استعفا داد سپس «آونولد» آمد به مدت 10 سال با 3 سال تمديد و سپس آخرين دبير كل جامعه‌ي ملل آقاي «سين‌لستر» آمد كه تا انحلال جامعه، دبيركل آن بود.
در دوران سازمان ملل، بدون اينكه در اسناد مكتوب مدت دوره‌ي دبيركلي مشخص شود، رويه به اين صورت بوده است كه 5 سال با يك بار قابليت تمديد بوده است. تا كنون هيچيك از اتباع دايم شوراي امنيت نتوانسته‌اند پست دبيركلي سازمان را بدست بياورند. اولين دبيركل آقاي «ترايگويلي» از كشور نروژ بود كه از سال 1946 تا 1953 دبيركل بود. سپس بعد از فوت وي آقاي «داگ‌هامرشولد» از اهالي سوئد بود كه از سال 1953 تا 1961 مقام دبيركلي سازمان را در دست داشت كه طي حادثه‌اي هوايي كشته شد. سومين دبيركل آقاي «اوتانت» از برمه‌ي سابق (ميانمار فعلي) كه مدت 10 سال دبيركل سازمان بود (1961 تا 1971). سپس آقاي «كورت‌والدهايم» بود از كشور اتريش كه از سال 1971 تا 1981 دبيركل سازمان بود. سپس آقاي «خاويرپرزدكوئيار» دبير كل شد از سال 1981 تا 1991 از كشور پرو دبيركل شد. در حال حاضر نخست وزير كشور پرو است. وي يكي از اشخاص بسيار موثر در پايان يافتن جنگ ايران و عراق بود. سپس آقاي «بوتروس بوتروس غالي» از كشور مصر بود كه از سال 1991 تا 1996 دبير كل بود و به دليل مخالفت با برخي اقدامات دولتهاي بزرگ از جمله آمريكا نتوانست مجددا انتخاب شود. آخرين دبيركل آقاي «كوفي عنان» از كشور غنا مي‌باشد كه از سال 1996 تا كنون دبيركل سازمان ملل متحد بوده است. وي به مدت 35 سال كارمند سازمان ملل متحد بوده است.
صلاحيتها و وظايف دبيركل
وظايف اداري
رياست دبيرخانه با دبيركل است. دبير كل به غير از رياست دبيرخانه، دبيركلي كليه‌ي اركان سازمان ملل متحد را به عهده دارد كه البته اين وظيفه را از طريق معاونين خود انجام مي‌دهد. علاوه بر آن رياست اجلاسهايي كه در مقرهاي اروپايي سازمان ملل متحد يعني وين و ژنو را نيز به عهده دارد كه از طريق معاونين خود اين مسئوليت را اجرا مي‌كند. بنابراين دبيركل مسئول اجراي تصميمات سازمان ملل متحد است و بايد از نظر لجستيك، اداري و پرسنلي، تصميمات سازمان را اجرا كند.
وظايف سياسي
دبيركل مسئول اجراي تصميمات اركان مختلف سازمان ملل متحد است. لذا در اجراي اين تصميمات، تفاسيري كه دبيركل از اسناد سازمان مي‌كند و براساس آن تفاسير، اقدامات خود را انجام مي‌دهد، بسيار مي‌تواند تاثير بسزايي در موفقيت يا شكست تصميمات اركان سازمان داشته باشد. در عين حال، دبيركل فرماندهي نيروهاي حافظ صلح سازمان ملل را نيز به عهده دارد. به هنگام عمليات، مقري در نيويورك در نظر گرفته شده براي دبيركل تا فرماندهي عمليات را برعهده بگيرد.
براساس ماده‌ي 13 آيين كار مجمع عمومي، دبيركل، دستور كار مجمع را معين مي‌كند. يعني دبيركل است كه مشخص مي‌كند كه موضوعي در دستور كار مجمع قرار گيرد يا نگيرد. علاوه بر آن، دبيركل يكي از مقاماتي است كه مي‌تواند مبادرت به درخواست تشكيل جلسه‌ي شوراي امنيت كند.
از تمام اينها كه بگذريم، خود دبيركل بالاخص از زمان آقاي «دكوئيار» دست به ابتكاراتي زده است. بعنوان مثال دكترين «ديپلماسي آرام» را دبيركل سازمان مطرح كرده است كه به موجب آن دبيركل تمام تلاشهاي خود را براي حل و فصل اختلافات بين‌المللي از طريق «ميانجي‌گيري»، «پايمردي يا مساعي جميله» به عمل خواهد آورد. يعني از اين طريق ضمن بررسي مسايل مورد اختلاف، راه‌حلهايي را به طرفين پيشنهاد مي‌كند تا از گسترش درگيري جلوگيري كند.
بنابراين، ديپلماسي آرام، همان تلاشهايي است كه دبيركل براي حل و فصل مسالمت‌آميز اختلافات بين‌المللي از طرق «ميانجيگري» يا «مساعي جميله» صورت مي‌دهد تا بتوان آرام‌آرام به صلحي نسبتا پايدار دست يافت.
دبيركل، براساس منشور ملل، بالاترين مقام سازمان است. همچنين مهمترين سياستمدار جهان به شمار مي‌رود. به همين دليل است كه انتخاب دبيركل توسط دولتهاي عضو سازمان ملل متحد انجام ميشود. ولي بعد از دبير كل، كليه‌ي پرسنل ديگر، براساس مقررات سازمان استخدام ميشود نه توسط دولتهاي عضو. بنابراين، دبيركل، اولين ديپلمات جهان است.
دبير كل بايد استقلال خود را حفظ كند و در انجام وظايف به هيچ عنوان حق ندارد دستوري از دولتي بپذيرد، در عين حال دولتها مكلف شده‌اند وظيفه‌ي اداري دبيركل را تشخيص بدهند و از ارايه‌ي درخواستهاي غير اداري از وي اجتناب كنند.
شوراي اقتصادي اجتماعي
اختصارا به آن «اكوسوك» مي‌گويند. اكوسوك، كه يكي از اركان اصلي سازمان است، تحت امر مجمع عمومي فعاليت مي‌كند. اين ركن، به تمام مسايلي كه در حيطه‌ي شورا، مجمع و شوراي قيمومت قرار نمي‌گيرد، در حيطه‌ي اختيارات اكوسوك قرار مي‌گيرد.
اعضاي اين شورا، در بدو تاسيس 18 دولت بود. در اولين تغيير به 27 دولت افزايش يافت. از سال 1974، آخرين تغيير آن صورت گرفت و اعضاي آن به 54 عضو رسيد. اين اعضا براساس توزيع جغرافيايي انتخاب مي‌شوند.
هر دولت در شورا، به مدت 3 سال انتخاب ميشود و قابليت انتخاب مجدد بلافاصله وجود دارد. اينطور نيست كه همه‌ي دولتها با هم عوض شوند. بلكه هر سال يك سوم اعضاي دوران ماموريتشان خاتمه پيدا مي‌كند و اعضاي ديگري جايگزين آنها ميشود.
در اكوسوك، دولتهاي غير عضو و ديگر نهادها مثل نهضت‌هاي آزاديبخش مي‌توانند در جلسات شورا شركت كنند ولي حق راي ندارند و فقط بعنوان اعضاي ناظر مي‌توانند حضور پيدا كنند.
طرز كار شوراي اقتصادي اجتماعي
اكوسوك، در هر سال 3 اجلاس برگزار مي‌كند. اجلاس اول كه در مقر سازمان برگزار ميشود، بسيار كوتاه است؛ زيرا دستور كار شورا براي جلسات دوم و سوم است. در اين جلسه مشخص ميشود كه چه مسايلي در قلمرو اقتصادي و چه مسايلي از قلمرو اجتماعي بايد در دستور كار اجلاس دوم و سوم شورا قرار گيرد.
در جلسه‌ي دوم كه معمولا در نيويورك (مقر سازمان) برگزار ميشود، مسايل اقتصادي مورد مطالعه قرار مي‌گيرد. جلسه‌ي سوم، معمولا در مقر اروپايي سازمان ملل متحد يعني ژنو برگزار ميشود و مسايل مربوط به حقوق بشر در آنجا مورد بررسي قرار مي‌گيرد.
در اجلاس اقتصادي خود، اكوسوك كميسيونهاي اقتصادي مختلفي براي مناطق مختلف ايجاد كرده است. مثل كميسيون اقتصادي آسيا (اسكاپ)؛ كميسيون اقتصادي اروپا؛ آفريقا؛ آمريكاي لاتين و…
شورا، از طريق اين كميسيونها كه بطور دايم در پايتخت يكي از كشورهاي منطقه حضور دارد، نيازهاي آن منطقه را بررسي مي‌كند و به شورا گزارش مي‌دهد. بنابراين، اكوسوك از طريق اين كميسيونهاي فرعي است كه وضعيت اقتصادي و اجتماعي مناطق و كشورهاي مختلف را بررسي مي‌كند.
در هر منطقه، مسايل مخصوص به خود وجود دارد. مثلا در آفريقا با مسايلي مثل خشك‌سالي و قحطي مواجه هستيم؛ در منطقه‌ي آمريكا با مسايلي چون سيل، آتشفشان و…
در مورد مساله‌ي اجتماعي، عمده‌ي بحث اكوسوك، بحث حقوق بشر است. به همين دليل است كه اكوسوك، ركني فرعي بنام «كميسيون حقوق بشر» ايجاد كرده است. اين كميسيون با «كميته‌ي حقوق بشر» و با «كميسارياي عالي حقوق» بشر متفاوت است. اين كميسيون، بر اجراي اسناد حقوق بشر در كشورها نظارت مي‌كند.
اين كميسيون گزارشگر مخصوص دارند كه مرتبا گزارشات خود از كشورهاي كه متهم به نقض حقوق بشر مي‌باشند، ارايه مي‌كنند. گزارشگران از طرق مختلف به جمع‌آوري اطلاعات مي‌پردازند. مثلا گفتگو با مردم و احزاب سياسي؛ كسب اطلاع از طريق اركان دولتي؛ بازديد از مناطق مختلف مثل بازديد از زندانها، مصاحبه با زندانيان سياسي و خانواده‌ي آنها و… و تهيه‌گزارش. اين گزارش به شوراي اقتصادي و اجتماعي ملل متحد ارايه ميشود. شورا با اكثريت آراي خود، تصميم بر محكوميت يا عدم محكوميت دولت مي‌گيرد. كه به اين تصميم، قطع‌نامه‌ي اكوسوك گفته ميشود.
قطع‌نامه‌ي اكوسوك صرفا جنبه‌ي توصيه دارد و الزامي نيست. اكوسوك قطع‌نامه‌ي خود را در اجلاس مجمع عمومي سازمان ملل متحد مطرح مي‌كند و سپس مجمع در مورد آن تصميم‌گيري مي‌كند. توصيه‌ي مجمع هم الزامي نيست؛ اما اگر مرتبا تكرار شود و دولتها در خصوص اصلاح موارد نقض حقوق بشر، اقدامي صورت ندهند، ممكن است مساله در شوراي امنيت مطرح شود. يعني مجمع مي‌تواند بعنوان نقض سيستماتيك حقوق بشر در يك كشور خاص، مساله را به شوراي امنيت ارجاع دهد. و امكان اينكه شورا، اين نقضها را تهديد عليه صلح تشخيص دهد مي‌تواند در چارچوب فصل هفتم اقدامات قهري غير نظامي و اگر خيلي شديد باشد، اقدامات قهري نظامي اتخاذ كند.
همكاريهاي اكوسوك با سازمانهاي غير دولتي
امروز بحث جامعه‌ي مدني عمدتا از طريق ايجاد سازمانهاي غير دولتي در حال تحقق است. علت اصلي ايجاد اين سازمانها اين بوده است كه انسانها در مقابل قدرت عمومي به تنهايي قادر به مقاومت نيستند لذا در قالب اين سازمانهاي غير دولتي قدرت خود را متمركز مي‌كنند.
در حال حاضر بيش از 2000 سازمان غير دولتي با اكوسوك طرف مشورت هستند كه برخي از اين سازمانها از مقام مشورتي عام نزد اكوسوك برخوردارند؛ برخي مقام مشورتي خاص و برخي ديگر داراي مقام مشورتي موردي هستند.
براساس ماده‌ي 71 منشور ملل متحد، اكوسوك مي‌تواند از سازمانهاي غير دولتي بعنوان مشورت و در مقام مشاوره استفاده كند.
سازمانهايي كه از مقام مشورتي عام برخوردارند، معمولا در اكثر زمينه‌هاي اقتصادي و اجتماعي فعاليت دارند. سازمانهاي داراي مقام مشورتي خاص تنها در يك يا چند بخش مشخص، طرف مشورت اكوسوك قرار مي‌گيرند. و سازمانهاي موردي، فقط در هنگام ضرورت و در موارد بسيار خاص طرف مشورت اكوسوك قرار مي‌گيرند.
شوراي قيمومت
پنجمين ركن اصلي سازمان ملل متحد است. اين شورا در دوراني بوجود آمد كه خيلي از دولتها، قادر نبودند خود را بطور موثر اداره كنند. لذا دولتهايي براي قيمومت بر آنها تعيين شدند و اين شد كه نظام قيمومت شكل گرفت.
از يك سو، در نظام قيمومت با دولت اداره كننده، از سويي سازمان ملل متحد و از طرفي مردم آن سرزمين، مواجه هستيم. يكي از اهداف سازمان ملل متحد، رساندن خلقها به استقلال بوده است كه در همين راستا قطع‌نامه‌ي 1514 تحت عنوان «اعطاي استقلال به خلقها و سرزمينهاي تحت سلطه» در سال 1960 به تصويب رسيد.
در دوران وجود اين دولتها، شورايي بنام «شوراي قيمومت» ايجاد شد كه مركب است از سه دسته از كشورها: 1- دولتهاي اداره كننده (كه بستگي به تعداد دولتهاي تحت قيمومت دارد)؛ 2- اعضاي دايم شوراي امنيت؛ 3- ساير دولتها به تعداد دولتهاي اداره كننده. بنابراين اگر 10 سرزمين تحت قيمومت داشته باشيم؛ 10 دولت اداره كننده، 5 عضو دايم شوراي امنيت و 10 دولت به تعداد دولتهاي اداره كننده در اين شورا وجود دارند. يعني براي 10 دولت تحت قيمومت، 25 دولت عضو شوراي قيمومت مي‌باشند.
آخرين سرزمين تحت قيمومت در سال 1994 به استقلال رسيد، لذا عملا شوراي قيمومت از اين سال تعطيل شده است. به همين دليل ابتدا پيشنهاد شد بجاي آن «شوراي حقوق بشر» ايجاد شود كه هنوز مورد تصويب قرار نگرفته است.
نظام قيمومت قبل از ايجاد سازمان ملل متحد، يعني در دوران جامعه‌ي ملل، تحت عنوان «نظام تحت‌الحمايگي» بيان مي‌شد.
ديوان بين‌المللي دادگستري
ديوان بين‌المللي دادگستري، جانشين «ديوان دايمي دادگستري بين‌المللي» مي‌باشد. اين ديوان كه از آن تحت عنوان «International Court of Justice» ياد ميشود، مهمترين ركن قضايي سازمان ملل متحد است. اين در حالي است كه در زمان جامعه‌ي ملل، ديوان دائمي دادگستري، ركن قضايي نبود.
اساسنامه‌ي ديوان بين‌المللي دادگستري بطور اتوماتيك و «خودبخود» ، جزو لاينفك منشور ملل متحد است. بنابراين، هر دولتي كه به عضويت سازمان ملل متحد درآيد، خودبخود، عضو اساسنامه‌ي ديوان بين‌المللي دادگستري نيز مي‌باشد. مقر ديوان بين‌المللي دادگستري در شهر «لاهه» هلند قرار دارد، كه به «كاخ صلح» معروف است.
اعضاي ديوان مركب از 15 قاضي است كه توسط گروههاي ملي كه عضو «ديوان دايمي داوري» مي‌باشند، به شوراي امنيت و مجمع عمومي معرفي مي‌شوند. در ديوان بين‌المللي دادگستري، كسي به عنوان قاضي انتخاب ميشود كه راي مثبت 9 عضو از اعضاي شوراي امنيت، از جمله 5 عضو دايم شورا را بتواند كسب كند و سپس بتواند راي مثبت دو سوم اعضاي مجمع عمومي را نيز بدست بياورد. هميشه 5 قاضي از 15 قاضي عضو ديوان، از اتباع اعضاي دايم شوراي امنيت مي‌باشد. 10 قاضي ديگر، با توجه به سيستمهاي حقوقي جهان و توزيع جغرافيايي تعيين مي‌شوند.
مدت تصدي قضات 9 سال است و انتخاب مجدد آنها بلامانع است، حتي چند دوره‌ي پياپي. وقتي قضات انتخاب شدند، يكي را بعنوان رييس انتخاب مي‌كنند و عضوي را هم بعنوان نايب رييس. نايب رييس در غياب رييس، جانشين او ميشود و رياست را بعهده مي‌گيرد. همچنين هر گاه در اختلافي كه نزد ديوان مطرح شده است، رييس ديوان، تابعيت يكي از طرفين اختلاف را داشته باشد، در اين صورت نيز نايب رييس، جايگزين او خواهد شد. يك نفر هم بعنوان مدير دفتر دادگاه تعيين ميشود كه خارج از اين 15 عضو مي‌باشد.
اگر اختلافي نزد ديوان مطرح شود، و طرف اختلاف از اتباع خود در ديوان داراي قاضي باشد، همان قاضي بعنوان نماينده‌ي دولت مطرح خواهد شد. اما اگر دولتي كه طرف اختلاف است، از اتباع خود قاضي نداشته باشد، مي‌تواند يك «قاضي اختصاصي يا موردي» تعيين كند. قاضي اختصاصي ضرورتي ندارد كه از اتباع كشور طرف اختلاف باشد. و اما اگر هيچيك از طرفين اختلاف داراي قاضي در ديوان نباشند، هر يك از آنها مي‌توانند يك قاضي اختصاصي براي خود (چه از اتباع خود و چه از اتباع ديگر دولتها) به ديوان معرفي كنند. در مواقعي ممكن است كه طرفين درخواست كنند كه اختلاف به شعبه‌اي خاص از شعب ديوان ارجاع شود. در اين صورت 5 تا 7 نفر از اعضاي ديوان انتخاب مي‌شوند و آن شعبه را تشكيل مي‌دهند و به اختلاف رسيدگي مي‌كنند.
مدير دفتر ديوان مكلف است اختلاف مطرح شده نزد ديوان را به اطلاع كليه‌ي دولتهاي عضو ديوان برساند تا چنانچه در آن اختلاف ذينفع باشند، به ديوان مراجعه كنند و بعنوان ثالث، طرف اختلاف قرار گيرند. اما لازم به ذكر است كه پذيرش ثالث يا عدم پذيرش آن، در صلاحيت خود ديوان است و به صرف ادعاي دولتها براي ورود به اختلاف بعنوان ثالث، مجوز ورد به اختلاف نمي‌باشد. درصورت اعتراض به اقدام ديوان، باز خود ديوان است كه تصميم قطعي را مي‌گيرد.
حق رجوع به ديوان و نحوه‌ي پذيرش صلاحيت ديوان
سه دسته از دولتها، حق رجوع به ديوان دارند. 1- دولتهاي عضو سازمان ملل متحد؛ 2- كشورهايي كه عضو سازمان نيستند، ولي اساسنامه‌ي ديوان را پذيرفته‌اند؛ 3- دولتهايي كه نه عضو ملل متحد هستند و نه اساسنامه را پذيرفته‌اند، ولي شوراي امنيت به آنها اجازه داده است كه به ديوان مراجعه كنند.
براساس بند 2 ماده‌ي 36 اساسنامه‌ي ديوان، صرف پذيرش اساسنامه‌ي ديوان، به معناي صلاحيت يافتن ديوان نيست. يعني صلاحيت ديوان بايد مورد پذيرش قرار گيرد. پذيرش صلاحيت اجباري ديوان در يكي از حالات زير صورت مي‌گيرد:
حالت اول: براساس ماده 36، دولتها مي‌توانند «اعلاميه‌ي قبولي اختياري صلاحيت اجباري ديوان» صادر كنند. يعني هر دولتي مي‌تواند با صدور اعلاميه‌اي، صلاحيت ديوان را بدون شرط يا به شرط عمل متقابل در موارد زير بپذيرد:
الف: اختلافات ناشي از تفسير معاهدات؛
ب: اختلافات ناشي از هر مساله‌ي حقوق بين‌الملل؛
ج: اختلافات ناشي از هر واقعيتي كه در صورت اثبات، نقض يك تعهد بين‌المللي را بدنبال دارد؛
د: اختلافات مربوط به ميزان و نوع غرامتي كه بايد پرداخت شود.
اين اعلاميه ممكن است براي مدت معيني از سوي دولتها صادر شود و يا ممكن است براي مدت نامعيني صادر شود. همچنين ممكن است اعلاميه به صورت محدود و با امكان تمديد، از سوي دولتها صادر شود.
هر دولتي كه مبادرت به صدور اعلاميه كرده است، مي‌تواند در هر لحظه‌اي آنرا پس بگيرد. اما اگر اختلافي بين آن كشور و كشور ديگر مطرح شود، ديگر آن دولت حق پس گرفتن اعلاميه‌ي خود را ندارد؛ زيرا وقتي اختلاف ايجاد شد، هر يك از اعلاميه‌هاي يك‌جانبه، بصورت بخشي از توافق بين دو دولت محسوب ميشود. يعني همين كه اختلاف مطرح شد، بين طرفين اختلاف، وجه مشتركي ايجاد ميشود كه طرفين با توافق خود پذيرفته‌اند اختلاف خود را به ديوان ارجاع دهند. بنابراين، وقتي اختلافي ايجاد شد، هيچ يك از دولتها نمي‌توانند اعلاميه‌ي خود را پس بگيرند؛ زيرا اين اعلاميه ديگر تبديل به معاهده با آن دولت در خصوص آن اختلاف شده است.
حالت دوم: پذيرش صلاحيت اجباري ديوان در معاهدات عام بين‌المللي است. در اين حالت ديوان صلاحيت رسيدگي به موضوع يا موضوعات اختلافي موجود در آن معاهده را خواهد داشت. مثل كنوانسيون 1961 روابط ديپلماتيك؛ كنوانسيون 1978 جانشيني دولتها در معاهدات؛ كنوانسيون 1963 روابط كنسولي و…
بنابراين، هر اختلافي كه در چارچوب اين كنوانسيونها بين دولتها مطرح شود، صلاحيت ديوان محرز است و ديوان حق رسيدگي به اختلافات مزبور را خواهد داشت.
حالت سوم: پذيرش صلاحيت اجباري ديوان در معاهدات خاص و دوجانبه‌ي بين‌المللي است. يعني دولتها مي‌توانند صلاحيت ديوان را در معاهدات دوجانبه‌ي فيمابين خود بپذيرند. مثلا معاهده‌ي دوجانبه‌ي مودت و بازرگاني منعقده در 1955 فيمابين ايران و آمريكا، صلاحيت ديوان را در مورد اختلافات ناشي از اين معاهده پذيرفته بود.
حالت چهارم: قبول صلاحيت اجباري ديوان براساس اعلاميه‌اي است كه دولتها در مورد ديوان دايمي دادگستري بين‌المللي صادر كرده‌اند و آن اعلاميه هنوز معتبر مي‌باشد، مشروط بر اينكه دولت صادر كننده‌ي اعلاميه‌ي قبولي اختياري صلاحيت اجباري ديوان دايمي دادگستري، جزو اعضاي موسس سازمان ملل متحد (51 كشوري كه تا 24 اكتبر 1945 منشور را تصويب كرده كرده‌اند) باشد.
حالت پنجم: اگر در معاهده‌اي كه هنوز معتبر است، صلاحيت ديوان دايمي دادگستري بين‌المللي پذيرفته شده باشد، براي باقيمانده‌ي مدت اعتبار معاهده، ديوان بين‌المللي دادگستري صلاحيت رسيدگي به اختلافات ناشي از آن معاهده را خواهد داشت.
حالت ششم: استناد به اصل «forum Prorogatum» مي‌باشد. اين اصل يعني احراز صلاحيت ديوان براساس عملكرد يك دولت. يعني دولتي، بدون اينكه اعلاميه‌اي صادر كند، با عمل خود ثابت كند كه صلاحيت ديوان را پذيرفته است. مثلا دولتي بدون اينكه صلاحيت ديوان را رسما پذيرفته باشد، در جلسات ديوان شركت كنند، لايحه بدهد، جوابيه بدهد و… يعني از رويه و عملكرد دولت صلاحيت ديوان را احراز ميشود.
انواع صلاحيت ديوان بين‌المللي دادگستري
صلاحيتهاي ديوان به دو دسته‌ي ترافعي و مشورتي تقسيم ميشود. صلاحيت ترافعي يعني رسيدگي به اختلافات فيمابين دولتها و صلاحيت مشورتي يعني ارايه‌ي نظر مشورتي از سوي ديوان.
الف: صلاحيت ترافعي
علي‌الاصول ديوان در صلاحيت ترافعي خود چند نوع تصميم مي‌گيرد. يكي از اين تصميمات قرارهاي شكلي هستند؛ ديگري قرارهاي دستور موقت و مورد سوم، آراي ديوان مي‌باشد.
قرارهاي شكلي، تصميماتي است كه ديوان براساس آيين دادرسي خود صادر مي‌كند. مثل آيينهاي دادرسي مثل تعيين مدت، تعيين زمان پاسخ و جوابيه و…
قرارهاي دستور موقت، در مواردي است كه خواهان و يا حتي خوانده، به لحاظ وضعيت فوري و اضطراري، از ديوان بخواهد تا هنگام صدور راي قطعي و رسيدگي ماهوي به اختلاف، بطور موقت دستوري بدهد تا اقداماتي از سوي طرفين يا يكي از اطراف صورت گيرد. پذيرش اين درخواست با خود ديوان است و مي‌تواند اين تقاضا را رد كند.
آراي ديوان، در دو نوع صلاحيتي و ماهوي مي‌باشد. تا سال 1972، آيين دادرسي ديوان به اين ترتيب بود كه اگر دولت خوانده يا حتي خواهان در موارد استثنايي، به صلاحيت ديوان اعتراض مي‌كرد، ديوان ضمن اينكه به ماهيت دعوي رسيدگي مي‌كرد، صلاحيت خود را هم بررسي مي‌كرد و سپس حتي در بين رسيدگي به اختلاف، احراز مي‌كرد كه صلاحيت ندارد، قرار عدم صلاحيت صادر مي‌كرد و از ادامه‌ي رسيدگي به اختلاف خودداري مي‌كرد. از آن تاريخ به بعد، شيوه‌ي رسيدگي به اين گونه شد كه ابتدا ديوان صلاحيت خود را احراز مي‌كند و سپس به ماهيت دعوي رسيدگي مي‌كند. البته اين در صورتي است كه دولتها به صلاحيت ديوان اعتراض كنند. يعني اگر در اثناي رسيدگي دولتي به صلاحيت ديوان اعتراض كند، رسيدگي قطع ميشود و ابتدا صلاحيت مورد رسيدگي قرار مي‌گيرد؛ چنانچه صلاحيت احراز شد، قضيه ادامه مي‌يابد و رسيدگي‌هاي ماهوي انجام ميشود.
مي‌دانيد كه پذيرش يا عدم پذيرش صلاحيت ديوان، انحصارا در اختيار خود ديوان مي‌باشد. به عبارتي صلاحيت احراز صلاحيت با خود ديوان است كه اصطلاحا به آن «صلاحيت در صلاحيت» مي‌گويند.
معمولا دولتهايي كه در اختلافي مواضع ضعيف دارند، مبادرت به اعتراض به صلاحيت ديوان مي‌كنند. زيرا اگر بتوان عدم صلاحيت ديوان را اثبات كرد، ديگر ماهيت دعوي نيز مورد رسيدگي قرار نخواهد گرفت.
بعد از صدور راي صلاحيتي، ديوان وارد ماهيت دعوي ميشود. براي رسيدگي به ماهيت، جلسات استماع برگزار ميشود تا طرفين مطالب خود را مطرح كنند. پس از اتمام استماع قضات وارد اتاق شور مي‌شوند و مذاكراتي سري، قضات به دو دسته تقسيم مي‌شوند: اكثريت و اقليت. اكثريت همان كساني هستند كه راي ديوان را بوجود مي‌آورند. در ميان اكثريت افرادي هستند كه با راي صادره موافق هستند ولي نحوه‌ي استدلال را قبول ندارند كه به راي و نظر اين گونه قضات، «نظر انفرادي» يا جداگانه مي‌گويند. در ميان قضات، افرادي هستند كه با راي اكثريت مخالف هستند كه به «نظر مخالف» معروف است.
بنابراين در يك راي دادگاه سه نوع نظر وجود دارد: نظر اكثريت كه خود دو دسته ميشود: موافقان با استدلال و مخالفان با استدلال؛ نظرات مخالف كه مخالف با راي دادگاه هستند. نظر اكثريت، راي ديوان محسوب ميشود. سپس اكثريت كميته‌اي سه نفره تشكيل مي‌دهند و تمام نظرات قضات اكثريت را جمع‌آوري مي‌كنند و سپس براساس اين نظريات، راي ديوان را انشا مي‌كنند و سپس راي را به قضات اكثريت برمي‌گردانند. قضات اكثريت نظر خود را اعمال مي‌كنند و اگر اصلاحي ضروري بدانند، انجام مي‌دهند و سپس آنرا به كميته‌ي مزبور برمي‌گردانند. كميته، اصلاحات را تا جاي ممكن لحاظ مي‌كند و سپس به صورت راي تدوين ميشود. سپس رييس ديوان، اگر انگليسي زبان باشد راي را به انگليسي و اگر فرانسوي زبان باشد، به فرانسوي راي را تماما قرائت مي‌كند.
ضمانت اجراي آراي ديوان، به اين ترتيب است كه اگر محكوم عليه، راي ديوان را به اجرا نگذارد، محكوم‌له مي‌تواند نزد شوراي امنيت سازمان ملل متحد مساله را مطرح كند و درخواست صدور قطعنامه از شوراي نمايد.
ب: صلاحيت مشورتي
ماده‌ي 96 منشور ملل متحد، مبناي اين صلاحيت را تشكيل مي‌دهد. براساس اين ماده، مجمع عمومي و شوراي امنيت مي‌توانند مستقيما از ديوان نظر مشورتي بخواهند و ساير اركان و سازمانهاي وابسته به ملل متحد مي‌توانند با اجازه‌ي مجمع عمومي چنين درخواستي از ديوان بنمايند. بنابراين مشخص ميشود كه حق درخواست نظر مشورتي از ديوان بين‌المللي دادگستري فقط مخصوص سازمانها مي‌باشد نه دولتها.
چنانچه دولتها بخواهند از ديوان نظر مشورتي بخواهند بايد، با مذاكرات و لابيهاي خود با مجمع عمومي، از مجمع بخواهند تا مجمع از طرف خود از ديوان نظر مشورتي بخواهد. اما علي‌الاصول دولتها مستقيما حق درخواست نظر مشورتي ندارند.
علاوه بر سازمانهايي كه گفته شد حق درخواست نظر مشورتي دارند، از ديگر سازمانهاي داراي چنين حقي مي‌توان به سازمانهاي زير اشاره كرد: سازمان بين‌المللي كار؛ فائو؛ يونسكو؛ سازمان بهداشت جهاني؛ بانك بين‌المللي ترميم و توسعه؛ موسسه‌ي مالي بين‌المللي؛ انجمن بين‌المللي توسعه؛ انجمن بين‌المللي پول؛ ايكائو؛ اتحاديه‌ي بين‌المللي ارتباطات راه دور؛ سازمان جهاني هواشناسي؛ سازمان بين‌المللي دريايي؛ سازمان مالكيت معنوي؛ يونيدو (سازمان ملل متحد براي توسعه)؛ صندوق بين‌المللي توسعه‌ي كشاورزي؛ آژانس بين‌المللي انرژي اتمي.
بيشترين نظر مشورتي را مجمع عمومي از ديوان تقاضا كرده است و كمترين نظر مشورتي را شوراي امنيت درخواست كرده است و آنهم تنها در سال 1971 در قضيه‌ي «حضور آفريقاي جنوبي در آفريقاي جنوب غربي» بود.
قبل از اينكه نظر مشورتي صادر شود، ابتدا به همه‌ي دولتهاي عضو و سازمانهايي كه مي‌توانند ذينفع باشند اعلام ميشود تا نظرات خود را كتبا و يا شفاها اعلام كنند. نمايندگان دولتها كه تمايل به مشاركت دارند، در جلسه‌ي ديوان شركت مي‌كنند و نظرات خود را بيان مي‌كنند. سپس بعد از جمع‌آوري نظرات مختلف، قضات ديوان وارد اتاق شور مي‌شوند و پس شور و مشورت، عينا مثل شيوه‌ي ترافعي نظر خود را اتخاذ مي‌كنند.
نظرات مشورتي علي‌الاصول جنبه‌ي الزامي ندارد ولي اگر قبل از نظر مشورتي الزامي بودن آن مورد پذيرش قرار گرفته باشد، جنبه‌ي الزامي خواهد يافت. مثلا در اساسنامه‌ي سازمان بين‌المللي كار پيش‌بيني شده است كه چنانچه دادگاه اداري سازمان بين‌المللي كار نظري صادر كند، دولتهاي عضو مكلف به اجراي آن مي‌باشند.
اركان فرعي سازمان ملل متحد
مبناي ايجاد اركان فرعي، سه ماده‌ي 22، 29 و 68 منشور مي‌باشد. براساس اين مواد به ترتيب، مجمع عمومي، شوراي امنيت و شوراي اقتصادي اجتماعي حق دارند مبادرت به ايجاد اركان فرعي نمايند كه تا كنون اركان فرعي متعددي از سوي اين سه نهاد اصلي ايجاد شده است. مثلا مجمع عمومي، دادگاه اداري، آنكتاد و… را ايجاد كرده است.
شوراي امنيت، دادگاه كيفري رواندا، دادگاه كيفري يوگسلاوي و… را ايجاد كرده است.
شوراي اقتصادي اجتماعي، اقدام به ايجاد كميسيونهاي اقتصادي، كميسيون حقوق بشر و… كرده است.
ايجاد اين اركان فرعي لازمه‌ي رسيدن سازمان ملل متحد و بالاخص اركان اصلي سازمان به اهداف و منظورهاي خود مي‌باشد.
اهداف سازمان ملل متحد
1- حفظ صلح و امنيت بين‌المللي و بدين منظور به عمل آوردن اقدامات دسته‌جمعي موثر براي جلوگيري و برطرف كردن تهديدات عليه صلح و متوقف ساختن هر گونه عمل تجاوز يا ساير كارهاي ناقض صلح و فراهم آوردن موجبات تعديل و حل و فصل اختلافات بين‌المللي يا وضعيت‌هايي كه ممكن است منجر به نقض صلح گردد با شيوه‌هاي مسالمت‌آميز و برطبق اصول عدالت و حقوق بين‌الملل؛
2- توسعه‌ي روابط دوستانه در بين ملل بر مبناي احترام به اصل تساوي حقوق و خودمختاري ملل و انجام ساير اقدامات مقتضي براي تحكيم صلح جهاني؛
3- حصول همكاري بين‌المللي در حل مسايل بين‌المللي كه داراي جنبه‌هاي اقتصادي و اجتماعي و فرهنگي يا بشردوستي است و در پيشبرد و تشويق احترام به حقوق بشر و آزاديهاي اساسي براي همگان بدون تمايز از حيث نژاد، جنس، زبان يا مذهب؛ و
4- بودن مركزي براي هماهنگ كردن اقداماتي كه ملل جهت حصول اين هدفهاي مشترك معمول مي‌دارند.
اغلب اهداف سازمان ملل متحد، تحت‌الشعاع اولين هدف يعني حفظ صلح و امنيت جهاني مي‌باشد. بنابراين خيلي حائز اهميت است كه مفهوم صلح را مشخص كنيم.
تا اوايل دهه‌ي 90، تفسير بسيار مضيقي از صلح وجود داشت. به عبارتي صلح تنها در مقابل جنگ بكار مي‌رفت و هر گاه جنگي وجود نداشت، جامعه‌ي بين‌المللي اعلام مي‌كرد كه در جهان صلح وجود دارد. اما بعد از فروپاشي شوروي و خاتمه‌يافتن تقريبي تنش ميان قدرتهاي بزرگ، مفهوم صلح رو به گسترش نهاد. به اين معنا كه صلح فقط در اثر بروز حمله‌ي مسلحانه تهديد نمي‌شود، بلكه عوامل ديگري غير از جنگ نيز ممكن است بعنوان تهديد عليه صلح معرفي شود. نمونه‌ي بارز آن نقض حقوق بشر است كه شوراي امنيت در بحرانهاي سومالي و هائيتي اعلام كرد كه اين نقضها، تهديد عليه صلح بشمار مي‌رود.
شوراي امنيت طي قطع‌نامه‌هاي 808 و 827 اعلام كرد كه نقض حقوق بشردوستانه در يوگسلاوي سابق سبب شده است صلح جهاني تهديد و نقض شود. به همين سبب، دادگاه يوگسلاوي از سوي شوراي امنيت تشكيل شد تا به جنايات ارتكابي در آن سرزمين رسيدگي شود.
نمونه‌ي ديگر آن «بحران رواندا» است. شوراي امنيت طي قطع‌نامه‌ي 954 اعلام كرد كه نقض حقوق بشردوستانه در درگيريهاي داخلي در رواندا صلح و امنيت جهاني تهديد شده است. لذا به همين مناسبت شوراي امنيت اقدام به تشكيل دادگاه رواندا كرد تا به جرايم ارتكابي در آن كشور رسيدگي كند.
حتي مساله‌ي «تروريسم» هم بعنوان پديده‌اي عليه صلح و امنيت جهاني معرفي شده است. مثلا شوراي امنيت در قطع‌نامه‌هاي مربوط به ليبي و سودان تروريسم را بعنوان تهديدي عليه صلح و امنيت جهاني قلمداد كرده است.
عواملي مثل، ژنوسايد (كشتار جمعي)، حاملگي اجباري، فاحشگي اجباري، و… نيز از مصاديق نقض و تهديد عليه صلح برشمرده شده است.
مسلم است وقتي كه مفهوم صلح گسترش يابد، خودبخود به معناي اين است كه صلاحيت شوراي امنيت هم گسترش پيدا كند. چرا كه تنها ركن صالح براي رسيدگي به مسايل مربوط به صلح و امنيت جهاني، شوراي امنيت سازمان ملل متحد است. گسترش صلاحيت شوراي امنيت، با توجه به عدم اعتراض دولتها و حتي استقبال دولتها از اقدامات شوراي امنيت، رفته‌رفته در حال ايجاد عرفي است كه قلمرو معاهده‌ي موسس سازمان ملل را در رابطه با صلاحيتهاي شوراي امينت گسترش مي‌دهد. به عبارتي روند فعلي اقدامات شوراي امنيت و عكس‌العمل دولتها، مبين اين است كه ما به سوي پذيرش «دكترين نامحدود بودن صلاحيت شوراي امنيت» پيش مي‌رويم.
نيروهاي حافظ صلح
در منشور ملل متحد هيچ اثري از نيروهاي حافظ صلح وجود ندارد. بلكه سازمان ملل متحد با توسل به «تئوري اختيارات ضمني» اقدام به ايجاد اين نيروها كرده است.
نيروهاي حافظ صلح در سير تحولات خود از بدو تاسيس تا كنون سه نسل و سه مرحله را طي كرده است. نسل اول با بحران اعراب و اسراييل ايجاد شد. اين نيروها، نيروهاي ناظر يا حائل نام داشتند كه فقط ميان طرفين درگير قرار مي‌گرفتند و بر خاتمه‌ي مخاصمات و درگيريهاي فعال نظارت مي‌كردند.
رفته‌رفته سازمان ملل، براي استقرار و اعاده‌ي صلح، از اين نيروها در عمليات نظامي هم استفاده كرده است و از اينجا بود كه نسل دوم نيروهاي حافظ صلح يعني نيروهايي شركت‌كننده در عمليات نظامي، ايجاد شدند. اين نيروها تحت فرماندهي دبيركل سازمان ملل، عنداللزوم متوسل به اقدامات نظامي مي‌شوند. نمونه‌ي بارز آن در بحران بوسني و هرزگوين است.
رفته‌رفته با توجه به گستردي مفاهيم صلح و امنيت جهاني، وظايف ديگري نيز بر عهده‌ي نيروهاي حافظ صلح ملل متحد گذاشته و نسل سوم آنها را ايجاد كرد كه عبارت باشد از نيروهاي ناظر بر انتخابات، ناظر بر اجراي حقوق بشر، نيروهاي مين‌روب، خلع سلاح طرفين درگير، ايجاد وحدت ميان نيروهاي درگير و… و حتي در برخي كشورها نقش نيروي انتظامي و پليس داخلي را هم ايفا مي‌كنند.
در حال حاضر حدود 9 وظيفه بر عهده‌ي نيروهاي حافظ صلح سازمان ملل است. نظارت بر آتش بس، ايجاد وحدت و همبستگي، خلع سلاح نيروهاي درگير و جلوگيري از توسعه‌ي مخاصمات، كمكهاي بشردوستانه، كمكهاي انتخاباتي و نظارت بر انتخابات، نظارت بر حقوق بشر، پليس داخلي و نيروي انتظامي، مين‌روبي.
با توجه به همين گسترش روز افزون صلاحيتهاي شوراي امنيت بوده است كه تعداد قطع‌نامه‌هاي شورا افزايش پيدا كرده است؛ به طوري كه تعداد اين قطع‌نامه‌ها در 10 سال اخير مساوي است با تعداد قطع‌نامه‌هايي كه در عرض 50 سال اوليه‌ي تاسيس صادر شده بود. و اين حكايت از تحول در شوراي امنيت مي‌باشد. اين تحول هم در زمينه‌ي كاهش تضاد دروني شورا و هم در زمينه‌ي گسترش مفهوم صلح مي‌باشد.
اعلاميه‌ي هزاره‌ي سوم ملل متحد
قرن 21 بايد قرن انسانها باشد و منبعث از اراده‌ي انسانها باشد. هيچ جامعه‌اي نبايد، حکومتی، عليرغم ميل اكثر افراد آن جامعه بر آن حكومت كند.
به اين ترتيب سازمان ملل سعي مي‌كند خود را با تحولات جامعه‌ي بين‌المللي تطبيق بدهد.
گرد آوری بابافارس
